Тема 1. Понятие и система земельного права
1. Понятие и
предмет земельного права как отрасли права. Понятие и особенности земельных отношений
2. Принципы земельного
права.
3. Соотношение земельного права с иными отраслями российского права.
4. Система земельного права.
1. Понятие и предмет земельного права как отрасли
права. Понятие и особенности земельных отношений
Земельное право — самостоятельная отрасль российского
права. Оно регулирует особую сферу общественных отношений, возникающих по поводу использования и охраны земли.
В действующем законодательстве не раскрывается
содержание понятия «земля». Понятие
«земля» в зависимости от контекста используется во многих смыслах: как планета,
как суша, как почва - верхний слой земной поверхности, пригодный для жизни
растений, как экономическая категория - общее средство труда и основное
средство производства в сельском хозяйстве, как территория.
Земля – основа жизни и деятельности любого
человеческого общества. Она является главным объектом хозяйственной
деятельности. Земля является местом обитания животного мира. Земля – один из
важнейших компонентов окружающей природной среды (природный объект). Земля
относится к числу неуничтожимых природных объектов. Можно уничтожить
плодородный почвенный слой, покрывающий землю, но землю уничтожить нельзя. В
связи с этим земля, являющаяся местом существования человеческого общества,
обладает признаком незаменимости.
Земля не обладает свойством
возобновляемости, ее естественное плодородие может быть восстановлено только
при применении специальных методов. При правильной, научно обоснованной
обработке почва обладает уникальным свойством увеличивать свою продуктивность.
Очень важным обстоятельством является
то, что земля ограничена в пространстве. Человеческое общество существует на
определенной территории, обычно очерченной границами государства.
Земля
как объект общественных отношений, даже в случаях, когда к ней прикладывается
человеческий труд, продолжает оставаться природным объектом. Земля - важнейшее условие существования
человеческого общества. Земля обладает ценностью, которая отличает ее от любого
другого материального объекта, она является местом обитания всех
предшествовавших и будущих человеческих поколений, она ограничена в пространстве
и является базисом для размещения производительных сил.
В жизни современного
государства и общества земля имеет важное значение: как предел
суверенитета государства, как основа жизнедеятельности народов, как природный
ресурс, как территориальный базис, как средство производства, как составная
часть единой глобальной экологической системы и как элемент рыночных товарно
денежных отношений.
Земля определяет ограниченные пределы
государственного территориального суверенитета, то она выполняет политическую
функцию. Функции земли как территории государства, места жизни и
деятельности его граждан предполагают целую систему особых правил и запретов
при ее использовании.
Земля как природный ресурс является:
основой жизни человека, источником удовлетворения его первостепенных нужд,
важнейшим условием существования сменяющихся человеческих поколений; главным
звеном всех существующих биоценозов и биосферы в целом; основным источником
эстетической красоты и богатства всего природного комплекса в целом.К природным
ресурсам относятся: природные объекты и явления, используемые для прямого и
опосредованного потребления, способствующие созданию материальных богатств,
воспроизводству трудовых ресурсов, поддерживанию условий существования человека
и повышающие качество жизни; тела и силы природы (природные блага),
общественная полезность которых изменяется в результате трудовой деятельности
человека; их используют (или они потенциально пригодны для использования) в
качестве средств труда (земля, водные пути, вода для орошения и др.),
источников энергии (гидрозапасы, горючие ископаемые и др.), сырья и материалов
(минералы, леса и т.д.), предметов непосредственного потребления (вода,
растения и др.), как места отдыха, оздоровления и туризма, для сохранения или
восстановления биофонда (биосферные заповедники, памятники природы, национальные
природные парки и др.), сбора информации об окружающем мире (эталонные участки
природы, участки мониторинга и т.д.
Из определения природных ресурсов
следует, что все они так или иначе связаны с земельными ресурсами и, в конечном
счете, именно свойства земли определяют целесообразность и эффективность
использования этих ресурсов. Это связано с тем, что земля это биоорганизм,
содержащий в почвенном покрове бесчисленное множество почвенной фауны,
минеральных и органических веществ; под поверхностью земли находятся недра
полезные ископаемые, подземные воды и т.п.; на поверхности земли произрастает
растительность (леса, нелесная растительность, сельскохозяйственные культуры и
т.п.) И обитают представители фауны. Поэтому земля выполняет свою природную функцию,
формируя экологические связи со всей окружающей природной средой (флора, фауна,
ландшафты, атмосфера, солнечная энергия и т.д.). Особенности земли как
природного ресурса в силу расположения земельных массивов в разных
климатических зонах с различными природными свойствами и производственными
условиями создают условия для формирования и получения устойчивого
дополнительного дохода с лучших и средних по качеству участков, т.е. рентного
дохода. В свою очередь, земельные ресурсы можно считать землями, систематически
используемыми или пригодными к использованию для конкретных хозяйственных целей
и отличающимися по природно историческим признакам.
Будучи вовлеченной в процесс
общественного материального производства или иную сферу социальной деятельности,
земля, в зависимости от целей в которых ее используют, выполняет
различные экономические функции. Земельный участок, принадлежащий
на праве собственности, владения и пользования, также должен обеспечивать
выполнение социальных нужд и запросов субъектов земельных отношений,
формировать место и условия жизни человека. В этом заключается социальная
функция земли. Как природный ресурс земля выступает в качестве важнейшей части
окружающей природной среды, характеризующейся пространством, рельефом, почвенным
покровом, растительностью, недрами, водами, формирующими определенные типы
ландшафтов. При этом земля в первую очередь является социально-эколого-экономической категорией,
обеспечивающей выполнение экологической и ресурсной функций, формирующих
условия жизнедеятельности общества и конкретного человека. При использовании
земли сохраняются ее особые свойства, которые выделяют ее из состава элементов
производительных сил. Это, во-первых, значение земли как пространственного
базиса не только конкретного производства, но и всей жизнедеятельности
человеческого общества; во-вторых, ее способность создавать новые ценности,
появление которых без участия особых природных сил, скрытых в почве
(плодородия), невозможно; в-третьих, естественная ограниченность земельных площадей
и невозможность их увеличения.
Земля как средство производства и как
естественное условие труда необходимая материальная предпосылка любого
производственного процесса. В этом смысле она выступает одним из важнейших
факторов производства. Как главное средство производства в сельском и лесном
хозяйстве, имеющее естественное происхождение, земля имеет ряд особенностей,
которые оказывают серьезное влияние на производственный процесс и на отношения,
возникающие при ее использовании. В частности, поскольку каждый земельный
участок пространственно не переместим, его производственные свойства
определяются взаимодействием сложившихся экономических, климатических и других
факторов.
Для предприятий промышленности,
транспорта, строительства, размещения населенных пунктов, ряда других отраслей
производства она служит пространственным операционным базисом, местом для
размещения зданий, сооружений, устройства путей сообщения. Совершенно иную роль
выполняет земля в сельскохозяйственном производстве и лесном хозяйстве, где она
является не только материальным условием, но и активным фактором производства.
Основное свойство земли, которое делает ее главным средством производства в
сельском хозяйстве, плодородие почв, позволяющее обеспечить воспроизводство растений.
Для этого необходимы питательные вещества, влага, определенная структура
верхнего слоя почвы, обеспечивающая проникновение воздуха, микроорганизмы.
Первоначальное естественное плодородие почвы формируется под влиянием только
природных процессов. Со временем человек все больше вторгается в эту природную
область, нарушая сложившееся равновесие. Наука создает новые виды
высокоурожайных растений и животных, что требует для получения большего
количества продукции больше биологической и минеральной энергии, компенсировать
которую естественным путем природе удается не всегда. Поэтому необходим
искусственный процесс восстановления и даже наращивания плодородия за счет
внесения в почву питательных веществ, использования активных питательных
веществ, прогрессивных технологий обработки. С экономической точки зрения этот
процесс представляет собой инвестиции в повышение почвенного плодородия.
Рациональное сочетание естественных и искусственных производительных
возможностей земли важнейшее условие для повышения ее плодородия. Продуктивное
состояние почвы, складывающееся на основе этих двух факторов, образует так
называемое экономическое плодородие.
Предметом труда земля становится тогда,
когда в процесс е обработки для растений создают необходимые условия роста и
формирования полноценного урожая (вспашка, посев семян и т.д.), а также
поддерживают или увеличивают плодородие земель (путем внесения минеральных и
органических удобрений, микроэлементов и т.д.). Поэтому землю нельзя
рассматривать только как природный дар; в современных условиях она фактически
стала продуктом человеческой деятельности. Уникальное свойство земли ее
способность к расширенному воспроизводству плодородия при правильном
использовании. Все прочие средства производства, напротив, изнашиваются и со
временем требуют замены.
Как элемент рыночных отношений земля
выступает в форме объектов недвижимости; субъекты земельных отношений могут
иметь на нее право собственности и другие вещные права. Их оценивают через
систему специальных стоимостных характеристик (земельный налог, арендная плата,
нормативная, рыночная, залоговая цена и др.). В отличие от любой иной
недвижимости (зданий, сооружений, дорог и др.) земля не может быть снесена или
перенесена.
Таким образом, Земля проявляет следующие
основные функции:
как
охраняемый законом природный объект, существующий независимо от воли человека,
земля выполняет экологическую функцию;
как
место и условие жизни человека - социальную функцию;
как
объект хозяйствования - экономическую функцию;
как территория
государства, пространственный предел государственной власти - политическую
функцию.
В хозяйственном комплексе страны земля
выступает как пространственный операционный базис (для несельскохозяйственных
отраслей), как предмет труда (для сельского хозяйства и добывающей
промышленности), как средство труда и средство производства (в сельском и
лесном хозяйстве), как объект недвижимости и как компонент природного
комплекса. Поэтому земля представляет собой продукт сложной системы
переплетения природных (естественных), пространственных, экологических,
экономических, социальных и технологических факторов.
Таким образом, предметом земельного
права являются общественные отношения по поводу обеспечения рационального
использования и охраны земель в Российской Федерации.
Традиционно земельное право рассматривается в разных аспектах:
как отрасль права, отрасль законодательства, как наука и учебная дисциплина.
Земельное право как отрасль представляет собой
совокупность правовых норм, регулирующих общественные земельные отношения. В
юридической науке в качестве оснований для разграничения норм права по
отдельным самостоятельным отраслям признаются следующие критерии: особый
предмет правового регулирования; специфика метода правового регулирования;
кодифицированные источники правового регулирования и объективная
заинтересованность общества в выделении соответствующей отрасли права в
качестве самостоятельной.
Главным критерием обычно считается наличие
специального, особого предмета правового регулирования. Земельное право имеет
собственный предмет регулирования — общественные земельные отношения. При этом
следует иметь в виду, что земельные отношения регулируются нормами не только
земельного права, но и административного, финансового, гражданского права и других
отраслей. Тем не менее, в силу этого данные общественные отношения не перестают
быть земельными отношениями, их природа и характер не меняются.
Итак, земельное право является
отраслью российского права, представляющей собой систему правовых норм, регулирующих
земельные отношения в целях обеспечения рационального использования земель и их
охраны, защиты прав граждан и юридических лиц на землю и соблюдения
установленного правопорядка в области земельных отношений.
Наука земельного права — система
взглядов, мнений, выражающих толкование правовых норм в экономическом,
социальном, историческом и политическом аспектах, а также взаимодействие
земельно-правовых норм с нормами иных отраслей. Земельное право как наука
исследует пробелы в правовом регулировании, тенденции развития
законодательства, имеющиеся противоречия в системе правового регулирования.
В развитии науки земельного права
можно выделить несколько этапов.
На первом
этапе, который охватывает 1917 г. — конец 30-х гг., наука советского
земельного права занималась главным образом теоретическим анализом Декрета «О
земле» от 26 октября 1917 г. и земельного законодательства, развивавшего его
основные положения. Затем центральное место заняло исследование проблем,
связанных с разработкой и практикой применения Земельного кодекса РСФСР (1922
г.) и первого общесоюзного земельного закона — Основных начал землепользования
и землеустройства (1928 г.). Этим проблемам был посвящен ряд монографий и
учебников. В 30-е гг. наметилась тенденция замены земельного права
земельно-колхозным право в связи с коллективизаций сельского хозяйства.
В 1938г. на Первом совещании научных
работников права был поставлен и решен вопрос о выделении науки земельного
права в самостоятельную область правовых наук. С этого момента начинается второй этап развития науки земельного
права.
В 1940 г. был издан
учебник «Земельное право», в котором земельное право рассматривалось как
самостоятельная отрасль права. После издания этого учебника в юридической
литературе длительное время не было значительных работ по земельному праву.
Монографическая разработка теоретических проблем земельного права
возобновляется только в 50-е гг., когда были опубликованы работы Г.А. Аксененка
«Право государственной собственности на землю в СССР»** и «Земельные
правоотношения в СССР»
Третий этап развития науки земельного права в нашей стране связан с
началом экономических реформ, формированием рыночной экономики. В связи с
установлением права частной собственности на землю, вовлечением земли в
гражданский оборот потребовались переосмысление и пересмотр основных принципов
и теоретических положений науки земельного права. В 1995 г. выходит в свет
учебник «Земельное право России» под редакцией В. В. Петрова. Это был
фактически первый в нашей стране учебник по земельному праву после начала
экономических реформ. Началась активная разработка нового земельного
законодательства применительно к условиям рыночной экономики. А.К. Голиченковым
и О.М. Козырь был подготовлен и опубликован проект нового Земельного кодекса.
Земельное право как
учебная дисциплина. В качестве учебной дисциплины земельное право представляет собой
изложение по определенной системе основных положений науки земельного права.
Содержание курса земельного права, а также его наименование неоднократно
изменялись. Так, в 1929 г. в связи с началом коллективизации сельского
хозяйства вместо курса земельного права началось преподавание курса
земельно-колхозного права. Через десять лет преподавание курсов земельного и
колхозного права было разделено. В конце 60-х гг. началось преподавание курса земельного
права в «широком смысле», т.е. объединяющем все отрасли законодательства о
природных ресурсах, а с 1984 г. был введен общий курс «Природно-ресурсовое
право и правовая охрана окружающей среды.
Земельные отношения по
своему содержанию не ограничиваются только сферой использования и охраны
земель, охватывая более широкий спектр жизни и деятельности людей. Их основу
образуют отношения собственности на землю, земельный участок, часть земельного
участка (по владению, пользованию и распоряжению).
Реализация земельных отношений часто бывает связана с
возникновением и реализацией отношений по поводу использования иных природных
ресурсов (объектов), объектов недвижимости, особо охраняемой территорий.
А также по поводу охраны окружающей среды - поскольку
земля сама является ценным природным объектом. В связи с этим ст.3 Земельного
кодекса РФ определяет, что подобного рода отношения (по поводу использования
недр лесов, водного фонда и др.) регулируются иным, нежели земельным
законодательством.
В то же время земельные отношения, если они возникают
в связи с использованием какого-либо природного объекта, могут быть
урегулированы земельно-правовыми нормами, установленными нормативными правовыми
актами природоресурсного (лесного, водного законодательства, законодательства о
недрах), законодательства об охране окружающей среды, об особо охраняемых
территориях.
Как правило, эти нормы, регулирующие использование
определенной категории земель, правовой режим которой подчинен правовому режиму
конкретного природного ресурса или объекта. Так, отношения по поводу
использования и охраны лесного фонда регулируются кроме Земельного еще и Лесным
кодексом, отношения по поводу земель водного фонда - соответственно Водным
кодексом и т.д.
Например, Лесной кодекс определяет особенности
правового режима земель лесного фонда, степень подчиненности их правовому
режиму лесов, произрастающих на этих землях, закрепляет классификацию земель
лесного фонда на лесные и нелесные земли (ст.7, 8, 63-66). Водный кодекс, в
свою очередь, устанавливает особенности правового режима земель водного фонда,
в частности в водоохранных зонах, зонах санитарной охраны источников
водоснабжения, округах санитарной охраны лечебных ресурсов, зонах чрезвычайной
экологической ситуации и экологического бедствия на водных объектах.
Таким образом, при вступлении в те или иные отношения
всегда следует иметь в виду, что урегулированы они, могут быть не только
непосредственно земельными нормативными актами, но и нормативными актами иных
отраслей российского законодательства.
Принятие специального Закона "О
землеустройстве", равно как и подробная регламентация порядка
предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в
государственной и муниципальной собственности, в Земельном кодексе (ст.30, 32)
позволяют сделать вывод о том, что при регулировании земельных отношений особое
внимание стало уделяться юридической процедуре перераспределения земель,
изъятия и предоставления земельных участков, организации и планировке
(зонированию) земельной территории, межеванию объектов землеустройства,
составлению карт объектов землеустройства. Данные виды отношений выходят за
традиционные рамки материальных норм земельного права и относятся к
земельно-процессуальным.
При таком подходе следует полагать, что круг земельных
отношений определяется в Кодексе через содержание его статей в соответствии с
принципом разграничения норм гражданского законодательства и норм земельного
законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.
Так, например положение ст.3 Земельного кодекса
по поводу регулирования имущественных отношений в рамках отношений земельных
нормами гражданского законодательства непосредственно связано с указанием
ст.129 ГК РФ на то, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить
от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот
допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Статья 3 Земельного кодекса не
только определяет отношения, регулируемые земельным законодательством. Она
разграничивает также смежные предметы правового регулирования. Кодекс
устанавливает следующие правила:
к
отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных
природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных
территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов
культурного наследия народов РФ применяются соответственно законодательство о
недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об
охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды,
об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и
объектах, об охране объектов культурного наследия народов РФ, специальные
федеральные законы;
к
земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются,
если эти отношения не урегулированы земельным законодательством;
имущественные
отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также
по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если
иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством,
законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными
федеральными законами
Земельное
право обладает не только специфическим предметом, но и методом. Если предмет
отвечает на вопрос, что регулирует отрасль, то метод — как регулирует, т.е.
метод представляет собой способ правового воздействия на общественные
отношения, составляющие предмет.
Методом земельного права является
совокупность юридических приемов и способов воздействия на участников
земельно-имущественных отношений.
В прошлом, в советском земельном
законодательстве преобладал метод административного регулирования земельных
правоотношений. С провозглашением конституционного принципа допустимости многообразия
форм собственности на природные ресурсы в земельном законодательстве все шире
утверждается договорный метод определения земельных прав и обязанностей
обладателей земельных участков.
Методы земельного права, с помощью
которых регулируются земельные правоотношения в Российской Федерации,
представлены двумя вариантами - это императивный метод (метод власти и
подчинения) и диспозитивный метод (метод дозволения).
Императивный
метод — проявляется в
том, что на субъекты земельных отношений можно воздействовать посредством обязательных предписаний и запретов. Он
применим в сфере государственного управления земельным фондом,
перераспределения земельных участков, контроля за их использованием и их охраны,
ведения мониторинга земельных ресурсов и Государственного земельного кадастра,
проведения землеустройства
и т. д. Например, обязанность использовать участок по целевому назначению.
Диспозитивный
метод — предполагает установление
пределов поведения субъектов земельных отношений, разрешение самостоятельно реализовывать свои права в установленных законодательством
пределах. Он используется для регулирования взаимоотношений между равными участниками
земельных отношений, которым предоставляется
свобода (собственное усмотрение) в реализации ими своих целей и задач.
Например, собственник земельного участка вправе его продать, подарить,
обменять, передать по наследству или иным образом определить его юридическую
судьбу.
Особенность правового регулирования
земельных правоотношений заключается в сочетании императивного и диспозитивного
методов. Ведущим способом правового регулирования является императивный, так
как обязанности занимают значительный удельный вес в содержании
земельно-правовых норм, но под воздействием экономических и политических
факторов происходит усиление диспозитивных начал.
В отечественном законодательстве общая тенденция изменения
метода земельного права как права природоресурсного заключается в смещении
акцентов в диспозитивную область. Все большая группа общественных отношений
регулируется с применением диспозитивного метода. Данная тенденция идет в
разрез с тенденциями, сложившимися в европейском и североамериканском праве,
где роль государства как регулятора отношений в сфере использования природных
ресурсов постоянно увеличивается и пропорционально растет роль императивного
метода правового регулирования природоресурсных правоотношений.
2. Принципы земельного права.
В основе правового регулирования
земельных отношений лежат определенные начала, принципы, которые отражают характер и тенденции развития всего
земельного права.
Современная наука земельного права
под принципами земельного права понимает основополагающие начала, на которых
базируется правовое регулирование земельных отношений.
В теории права принято деление
правовых принципов по сфере (масштабу) действия на общеправовые, межотраслевые
и отраслевые.
Общеправовые
принципы, действие которых в том числе распространяется и на земельные
отношения, закреплены к Конституции
РФ. Необходимо выделить следующие конституционные положения, которые являются
основой для земельных правоотношений:
- конституционные
положения, устанавливающие основы правового режима земли как природного объекта
и природного ресурса (ч. 1,
2 ст. 9
и ч. 2 ст. 8
Конституции РФ);
- конституционные
положения, устанавливающие право граждан на землю (ч. 1,
2 ст. 36,
ч. ч. 1,
3,
4 ст. 35);
- конституционные
положения, устанавливающие предметы ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений (п. "д" ст.
71,
п. п. "в",
"д",
"к" ч. 1
ст. 72, ч. 2,
5 ст. 76,
п. "г" ч.
1 ст. 114 Конституции РФ).
Межотраслевые
принципы распространяют свое действие на две и более отрасли права, преимущественно
смежные. Земельное право является комплексной отраслью права, сочетающей в себе
публично-правовые и частноправовые начала и наиболее тесно соприкасающейся с
гражданским и административным правом. В связи с этим следует выделить две
наиболее существенные группы межотраслевых принципов:
- принципы, определяющие
основы землепользования;
- принципы, определяющие
основы управления и охраны земель.
Отраслевые
принципы являются базисом при регулировании исключительно земельных отношений.
На основе отраслевых принципов создаются и реализуются правовые нормы только
земельного права.
В современном земельном праве в
условиях продолжающихся процессов реорганизации земельных отношений в обществе
правовые принципы сформулированы предельно конкретно и четко. Однако их
перечень не является исчерпывающим. Статья первая
Земельного кодекса (далее - ЗК РФ) формулирует следующие основные принципы:
1) Учет значения земли
как основы жизни и деятельности человека.
Согласно указанному
принципу регулирование земельных отношений осуществляется исходя из
представлений о земле:
- как о природном
объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном
ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном
хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на
территории РФ;
- одновременно как о
недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.
Значение основы жизни и
деятельности российского общества придает земле и другим природным ресурсам
Конституция Российской Федерации (ст. 9).
Поэтому ЗК
РФ и иные нормативные акты, устанавливая нормы и требования рационального
использования и охраны земли, учитывают ее особенности как природного объекта,
составной части природы, природного ресурса.
Предусматривая общие для
всех обладателей земли (собственников, землепользователей, землевладельцев,
арендаторов) права и обязанности по использованию земельных участков, ЗК РФ
формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании
присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных,
санитарно-гигиенических и иных специальных требований (пп. 3 п. 1 ст. 40
ЗК РФ), чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами,
которые не должны наносить вред окружающей среде (п. 1 ст. 42
ЗК РФ), чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как
природного объекта (п. 4 ст. 42
ЗК РФ). Так, например, реализация проектов застройки земельных участков без
соблюдения природоохранных требований не соответствует данному принципу.
2) Приоритет охраны земли
как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском
хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого
имущества.
Провозглашая как принцип
земельного законодательства приоритет охраны земли, законодатель имеет в виду
необходимое ограничение хозяйственной свободы собственников земельных участков
в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли
(собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою
хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть
конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как
они устанавливаются в соответствии с особенностями категорий земель и той или
иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях ЗК
РФ.
3) Приоритет охраны жизни
и здоровья человека.
Принцип приоритета охраны
жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с
использованием и охраной земель, логично вытекает из первого и второго
принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране
жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия
таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и
непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или
предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли.
Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем
землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей
данного принципа, даже если эти затраты окажутся существенными.
Данный правовой принцип
отражает в земельном законодательстве конституционные принципы охраны и защиты
жизни и здоровья людей (ст. ст. 7,
41,
42,
55,
74
Конституции РФ). Реализация данного принципа обеспечивается нормативными
правовыми актами как земельного законодательства, так и других отраслей права.
Помимо ст. ст. 42,
43,
60
- 63,
71
- 76
ЗК РФ, к ним следует отнести Федеральные законы "Об охране
окружающей среды", "О радиационной
безопасности населения", "О безопасном
обращении с пестицидами и агрохимикатами"
и др.
4) Участие граждан,
общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении
вопросов, касающихся их прав на землю.
Согласно данному принципу граждане
РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют
право принимать участие в подготовке решений, которые могут в дальнейшем
оказать воздействие на состояние земель. В свою очередь, публичные органы
обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые
установлены законодательством.
По существу, данным принципом
граждане и общественные организации причисляются к непосредственным участникам
отношений в области управления земельными ресурсами.
В соответствии с этим принципом
гражданам и общественным организациям предоставляется право принимать участие в
разработке и принятии административных актов, затрагивающих их интересы в
отношении принадлежащих им земельных участков, - с одной стороны, а органам
государственной власти и органам местного самоуправления вменяется в
обязанность обеспечивать возможность участия населения в подготовке и принятии
решений о выборе и принятии таких актов - с другой.
Примером реализации данного принципа
в земельном законодательстве является ст. 31
ЗК РФ, устанавливающая гарантии участия населения в принятии решений о
предоставлении земельных участков для целей строительства. Пункт 2 ст. 23
ЗК РФ также предусматривает возможность установления публичного сервитута с
учетом результатов публичных слушаний.
Дополнительной гарантией реализации
данного принципа является право граждан и общественных организаций на
осуществление общественного земельного контроля за соблюдением установленного
порядка подготовки и принятия органами власти решений, затрагивающих их права и
законные интересы.
5) Единство судьбы
земельных участков и прочно связанных с ними объектов.
Согласно данному принципу
все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных
участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Рассматриваемый принцип
повторяет общеизвестное положение: принадлежность следует судьбе главной вещи.
В данном случае земельный участок рассматривается как главная вещь, а все, что
прочно связано с ним (здания, сооружения и т.д.), является его принадлежностью.
Этим принципом земельный
участок фактически объединяется в одну сложную вещь (земельно-имущественный
комплекс) с другими объектами недвижимости, которые прочно связаны с земельным
участком. Тем самым устанавливается, что в таком качестве эти объекты,
составляющие единый земельно-имущественный комплекс, и должны участвовать в
гражданском обороте.
В целях реализации
данного принципа в п. 4 ст. 35
ЗК РФ были включены специальные правовые нормы, меняющие содержание ст. 273
ГК РФ. Более подробно об этом см. соответствующий параграф
учебника, рассматривающий особенности приобретения прав на земельные участки
под объектами недвижимости.
6) Приоритет сохранения
особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.
Реализация данного
принципа заключается в том, что изменение целевого назначения ценных земель
сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель
особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами
культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых
территорий для иных целей ограничивается или запрещается.
Однако необходимо
отметить, что установление данного принципа не должно толковаться как отрицание
или умаление значения земель других категорий.
7) Платность
использования земли.
Любое использование земли
в России осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
8) Деление земель по
целевому назначению на категории и дифференцированный подход к установлению
правового режима земель.
Правовой режим земель в
России определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и
разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и
требованиями законодательства. Принадлежность земель к той или иной категории
предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим
использования (с учетом зонирования и разрешенного использования). При
определении правового режима земель должны учитываться природные, социальные,
экономические и иные факторы. Более подробно данный принцип будет рассмотрен в главе,
посвященной правовому режиму земельных участков.
9) Разграничение
государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации,
собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных
образований.
Несмотря на отмену с 1
июля 2006 г. Федерального закона
от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности
на землю", который специально регулировал процедуру отнесения земельных
участков к федеральной, региональной и муниципальной собственности,
необходимость разграничения сохранилась. Более подробно данная процедура
рассмотрена в главе,
посвященной праву собственности на землю.
10) Сочетание интересов
общества и законных интересов граждан.
Данный принцип
предусматривает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется
в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на
свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным
участком. Рассматриваемый принцип является межотраслевым и обеспечивает баланс
публичных и частных интересов, который реализуется в нормах земельного,
экологического и иных отраслей права.
Примером реализации
данного принципа является установление в земельном законодательстве процедуры
принудительного отчуждения (изъятия) земельного участка для государственных или
муниципальных нужд, а также ограничения прав собственников земельных участков
путем установления публичных сервитутов.
11) Разграничение
действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства
в части регулирования отношений по использованию земель.
В пункте 3 ст. 3
ЗК РФ установлен приоритет земельного законодательства перед гражданским при
регулировании имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению
земельными участками, а также по совершению сделок с ними. Таким образом, суть
разграничения состоит в том, что гражданское законодательство содержит общие
нормы регулирования имущественных земельных отношений, а земельное -
специальные. Поэтому если конкретное земельное правоотношение урегулировано
специальной нормой, содержащейся в ЗК
РФ или другом земельном правовом акте, то общая норма гражданского
законодательства РФ не применяется.
Перечень принципов, содержащихся в ст. 1
ЗК РФ, не является исчерпывающим. Ряд иных принципов закреплен как в иных
статьях ЗК
РФ, так и в других федеральных законах, составляющих систему земельного законодательства
РФ. В качестве примера иных принципов можно привести:
- принцип сохранения
целевого использования земельных участков;
- принцип единства
технологии ведения государственного кадастра недвижимости на всей территории
РФ;
- принцип преимущественного
права субъекта РФ на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного
назначения при его продаже.
3. Соотношение земельного права с
иными отраслями российского права.
Место земельного
права в системе российского права определяется ролью и значением правового
регулирования земельных отношений, составляющих предмет данной отрасли права,
среди всех иных общественных отношений, регулируемых другими отраслями права.
Земельное право взаимодействует со всеми отраслями права, составляющими в целом
систему российского права. Прежде всего, следует отметить особую связь
земельного права с конституционным правом, которому принадлежит ведущая роль в
системе нашего права. Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской
Федерации явилось мощным импульсом для развития и обновления земельного
законодательства, науки земельного права.
Важнейшее значение для земельного права имеет
ст. 9 Конституции РФ, закрепившая принцип приоритета публичных интересов в
сфере регулирования земельных отношений и отношений по поводу использования и
охраны иных объектов природы, а также формы собственности на эти объекты. Так,
земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной,
муниципальной и иных формах собственности. Велико значение ст. 35 Конституции
РФ, предусматривающей принцип охраны права частной собственности, и ст. 36,
закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю.
Статья 72 (п. «к») Конституции РФ отнесла земельное законодательство к предмету
совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что имеет важное
значение для развития всей структуры законодательства о земле.
Земельное право тесно связано с административным правом. Часто
административно-правовые акты служат основанием возникновения, изменения или
прекращения земельных отношений. Например, административно-правовые акты,
касающиеся установления городской или поселковой черты, являются предпосылкой
для отнесения соответствующих земель к категории земель населенных пунктов и
изменения в связи с этим их правового режима. Вынесение решения о
предоставлении земельного участка органом местной администрации — основание для
приобретения права собственности на земельный участок, возникновения права
пожизненного наследуемого владения или пользования участком земли.
Связь земельного и административного права
выражается в первую очередь в применении одинаковых методов регулирования —
императивных. Однако принципиальные различия между этими отраслями выражаются в
предметах их правового регулирования.
Предметом административного права является
организация системы деятельности исполнительных органов государственной власти,
в том числе и в сфере рационального использования и охраны земель.
Административное право регулирует порядок деятельности этих органов, их
компетенцию по осуществлению соответствующих функций управления. Земельное
право в отличие от административного закрепляет содержание деятельности
исполнительных органов государственной власти по рациональному использованию и
охране земель, выполнению соответствующих управленческих функций. Кроме того,
специфика земельных отношений определяет осуществление специфических функций
управления, например, таких, как землеустройство, государственный земельный
кадастр, мониторинг земель и т.д.
Признание земли недвижимым
имуществом и вовлечение ее в гражданский оборот привело к необходимости
разграничения сфер применения земельного права и гражданского права. Речь идет о
земельных отношениях, построенных на началах равенства, т.е., прежде всего, о
вопросах регулирования права собственности на землю.
Эта проблема решается с учетом специфики
земельных отношений. Особенности земли как объекта правового регулирования
определяют содержание различий методов и принципов правового регулирования, применяемых в
гражданском и земельном праве.
Так, в гражданском праве доминирующее значение
имеет свобода волеизъявления субъектов гражданских правоотношений. Гражданское
законодательство закрепляет принципы недопустимости вмешательства в частные
дела, неограниченности находящегося в собственности имущества, свободы
распоряжения собственностью. Часть 1 ст. 1 ГК предусматривает, что гражданское
законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им
отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости
произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости
беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления
нарушенных прав, их судебной защиты.
Иные принципы лежат в основе
регулирования земельных отношений. Так, ст. 9 Конституции РФ закрепляет принцип
приоритета публичных интересов в сфере регулирования земельных отношений.
Статья 36 Конституции, рассматриваемая в контексте со ст. 9, предусматривает
элементы публично-правового характера регулирования отношений по поводу земли,
устанавливая пределы осуществления права собственности на землю.
Земельное право исходит из наличия у субъекта
права собственности на землю не только права, но и обязанности использовать
землю в соответствии с ее целевым назначением (ст. 53 ЗК). Ограниченность земли
в пространстве предполагает применение таких принципов, как нормирование
площадей земельных участков, которые могут находиться в собственности, а также
в пользовании. Экологические и социальные интересы общества вызывают
потребность в государственном контроле за использованием и охраной земель, в
сфере земельного рынка, за совершением сделок с землей.
Таким образом, в
основе гражданского и земельного права лежат различные принципы. Гражданское право основано на обеспечении свободы
имущественных прав субъектов, а земельное право — на обеспечении рационального
использования и охраны земель как основы жизни и деятельности людей.
Включение части
земельного права в состав гражданского права нередко аргументируется тем, что
земля признана недвижимым имуществом и вовлечена в гражданский оборот. Однако
гражданское законодательство всегда регулировало часть земельных отношений в
той мере, в какой они не были урегулированы земельным законодательством. Земля
была объектом
экономического оборота. Она была исключена из гражданского оборота, но ее
экономический оборот регулировался административно-правовыми актами
государственных органов путем перевода земель из одной категории в другую.
Что касается признания земли недвижимостью,
то следует иметь в виду, что первичным и основным элементом
недвижимости является земля. Еще в
римском праве недвижимыми считались те вещи, которые не допускают перемены
места без вреда для их субстанции. К ним относились земля (solum) и всякая
ограниченная ее часть (fundus, praedium). Все вещи, органически связанные с
землей, а также здания, прочно (с фундаментом) построенные на земле, по
римскому воззрению не являлись самостоятельными вещами, но считались составными
частями земли.
Аналогичные представления о недвижимости
были в дореволюционном российском праве и существуют сейчас, например в
английском и американском праве. Все остальные виды имущества становятся
недвижимостью только в силу прочной связи с землей. Это обстоятельство определяет приоритетность регулирования
земельных отношений нормами земельного, а не гражданского права. Следует также
отметить, что признание земли недвижимостью служит основой для вывода о том,
что отношения по
поводу объектов, созданных человеком и неразрывно связанных с землей: зданий и
сооружений, отчасти регулируются земельным правом, поскольку
основой всех имущественных отношений является земля.
Необходимо также заметить, что согласно
ч. 3 ст. 36 Конституции РФ условия и порядок пользования землей определяются на
основе федерального закона. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ земельное
законодательство отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ. В то же время гражданское законодательство (п. «о» ст. 71
Конституции) — предмет исключительного ведения Российской Федерации.
Принимая во внимание то обстоятельство,
что земельные отношения являются по характеру имущественными отношениями,
соотношение земельного и гражданского права в сфере регулирования права собственности
и иных вещных прав на землю заключается в следующем. Прерогатива гражданского
права — регулирование принципиально общих вопросов права собственности и иных
прав на землю. В земельном праве отражается специфика регулирования этих
вопросов, обусловленная публичными, а не частными интересами.
Земельное право теснейшим образом связано
с природоресурсовым правом и экологическим правом (правом
окружающей среды). Эта взаимосвязь
определяется единством природы, ролью и значением земли как одного из важнейших
компонентов окружающей среды.
Связь норм земельного права с нормами природоресурсового права,
включающего в себя горное, водное, лесное, фаунистическое
право, заключается в том, что
использование природных ресурсов невозможно без использования земли. Земля —
пространственный базис для эксплуатации всех природных ресурсов. Рациональное
использование природных ресурсов должно осуществляться с учетом их взаимосвязи,
влияния друг на друга
Однако
законодательство о природных ресурсах развивается по пути дифференцированного
правового регулирования использования и охраны различных ресурсов природы.
Поэтому земельное право регулирует земельные отношения, а иные отрасли
соответственно: горные, водные, лесные и другие отношения. Вместе с тем общие
закономерности развития природной среды и взаимосвязь природных ресурсов ведет
к тому, что природоресурсовое право учитывает не только различия, но и
теснейшую взаимосвязь всей окружающей среды.
Учет специфики
правового регулирования использования и охраны отдельных природных ресурсов
выражен в раздельной кодификации земельного, горного, водного и лесного
законодательства. Однако в законодательстве о природных ресурсах
предусматриваются специальные нормы, учитывающие взаимосвязь природных
ресурсов, решаются вопросы предотвращения неблагоприятных экологических
последствий влияния использования одних природных ресурсов на другие.
Использование окружающей среды порождает
проблемы, которые носят комплексный характер, затрагивают общие взаимосвязи
всех природных ресурсов. Такие проблемы нельзя решить в рамках только
земельного или горного, лесного либо водного права в силу специфики предметов
их правового регулирования, ограниченных отдельными природными ресурсами.
К числу таких
проблем относятся, прежде всего, проблема загрязнения окружающей среды,
утилизации токсичных веществ, создание особо охраняемых природных территорий и
др. Регулирование этих и многих иных вопросов входит в предмет права окружающей
среды, которое неправильно называется в нашей стране экологическим правом*.
Взаимосвязь
земельного права и экологического права (права окружающей среды) состоит в том, что в земельном праве содержатся
нормы, предусматривающие специальные требования, обеспечивающие сохранение
окружающей среды. К таким нормам относятся требования, предусматривающие
ограничения изъятия сельскохозяйственных угодий, земель особо охраняемых
природных территорий, земель, занятых лесами первой группы; определяющие
порядок выбора мест размещения объектов и т.д. В свою очередь, законодательство
об охране окружающей среды содержит многочисленные нормы, как общего, так и
специального характера, реализация которых преследует цель обеспечения охраны
земель от неблагоприятного антропогенного воздействия.
4.
Система земельного права
Система
земельного права - это совокупность правовых институтов, каждый из которых
состоит из группы юридических норм, регулирующих однородные
земельно-имущественные отношения, обладающие единством.
Система земельного
права представляет собой сложное правовое явление, которое имеет свои
закономерности формирования и тенденции развития. Характер и содержание системы
земельного права определяются объективными закономерностями развития земельного
законодательства как отрасли. Эти закономерности обусловливают характер
классификации нормативного материала по соответствующим правовым институтам.
Систему
земельного права составляют Общая и Особенная части.
Общая
часть земельного права
включает общие правила и нормы правового регулирования земельных отношений по
использованию и охране земель. Институтами общей части земельного права
являются: право собственности и иные вещные права на землю; права на землю лиц,
не являющихся собственниками земельных участков; управление в сфере
использования и охраны земель; правовая охрана земель; правовое регулирование
платы за землю; ответственность за нарушение земельного законодательства.
Особенная часть земельного права посвящается правовому режиму отдельных
категорий земель. В зависимости от целевого назначения земель различаются семь
категорий земель. В особенную часть земельного права включаются: правовой режим
земель сельскохозяйственного назначения; правовой режим земель населенных
пунктов; правовой режим земель промышленности, энергетики, транспорта, связи,
радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической
деятельности, земли обороны, безопасности, земли иного специального назначения;
правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов; правовой режим
земель лесного фонда; правовой режим земель водного фонда; правовой режим
земель запаса.
Комментариев нет:
Отправить комментарий