ЛЕКЦИЯ 8. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ

 

1. Понятие и виды земельных правонарушений.

2. Виды ответственности за правонарушения в области охраны и использования   земель.

2.1. Гражданско-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства.

2.2. Административная ответственность за нарушение земельного законодательства.

2.3. Дисциплинарная ответственность за нарушение земельного законодательства.

2.4. Уголовно-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства.

2.5. Земельно-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства.

3. Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав на земельные участки.

 

Основным законом, регулирующим земельные отношения, является Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее – ЗК РФ). Вполне закономерно, что ЗК РФ не может, осуществлять правовое регулирование всей совокупности земельных правоотношений, возникающих в ходе использования, управления и охраны земель.

В частности, в соответствии с п. 3 ст. 3 ЗК РФ регулирование имущественных отношений, связанных с владением пользованием, распоряжением земельными участками осуществляется гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, законодательством о недрах, водным законодательством, об охране окружающей среды и иными федеральными законами.

В частности, в результате очередных поправок, внесенных в ЗК РФ в 2014 году, утратила силу статья 21 ЗК РФ «Пожизненное наследуемое владение земельными участками». Тем не менее, в Гражданском кодексе Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (далее – ГК РФ), содержатся статьи 265-267, закрепляющие основные положения, касающиеся права пожизненного наследуемого владения, а также правомочий землевладельцев.

Такой же пример можем привести относительно правового регулирования отношений, связанных с управлением земельными ресурсами. В ЗК РФ содержится статья 70 «Государственный кадастровый учет земельных участков». Данная норма не регламентирует основания, порядок, условия и т. д. осуществления государственного кадастрового учета земельных участков, а лишь устанавливает, что данная процедура осуществляется в соответствии со специальным федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

Правовая регламентация отношений, связанных с возникновением и применением юридической ответственности за земельные правонарушения, решается аналогичным образом. В ЗК РФ закреплена гл. XIII «Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель».

Данная глава содержит только три статьи: ст. 74. «Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения», ст. 75 «Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения», ст. 76 «Возмещение вреда, причиненного земельными 6 правонарушениями».

Каждая из вышеуказанных статей только фиксирует возможность наступления уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности в случае нарушения требований земельного законодательства.

В соответствии с положениями, закрепленными в ст. 74–75 ЗК РФ лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут уголовную, административную и дисциплинарную ответственность. По смыслу ст. 76 «Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями» ЗК РФ можно сделать вывод, что в случае причинения вреда в результате совершения земельного правонарушения виновные должны быть привлечены к гражданско-правовой ответственности.

Некоторые авторы высказывает мнения о том, что возможно применение материальной ответственности.

В ранее действовавшем Земельном кодексе РСФСР 1991 года (ст. 125) содержались составы административных правонарушений и меры взысканий за такие составы.

На сегодняшний момент законодатель отказался от фиксации составов административных правонарушений нигде, кроме как в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ). Данное решение позволило отказаться от ненужного дублирования составов. Таким образом, в ЗК РФ закреплены нормы, не содержащие составы преступлений, правонарушений, а только фиксирующие общие основания возникновения юридической ответственности в сфере земельных правоотношений.

Традиционно выделяют следующие функции юридической ответственности:

– штрафная (репрессивно-карательная);

 – предупредительно-восстановительная (превентивная);

– правовосстановительная (компенсационная).

Основанием для привлечения к юридической ответственности является совершение субъектом правонарушения. В зависимости от тяжести и характера правонарушений они подразделяются на преступления и проступки.

 

1. Понятие и виды земельных правонарушений

 

Юридическим основанием для применения мер воздействия является соответствующее правонарушение (гражданское, административное, преступление и т.д.). Земельное законодательство не содержит дефиниции земельного правонарушения. Связано это с тем, что данные нарушения не предполагают корреспондирующего с ними отдельного вида ответственности, а влекут наступление ответственности, предусмотренной нормами других отраслей права (уголовное, административное), а также охранительными нормами гражданского права.

Общая характеристика земельного правонарушения возможна на основе сформулированных теорией права базовых признаков деликта. Исходя из данных признаков, земельное правонарушение можно определить как представляющее собой виновное противоправное действие (бездействие), нарушающее нормы земельного законодательства и влекущее за собой установленную законом юридическую ответственность.

В научной литературе под земельным правонарушением понимается "виновное, противоправное действие (бездействие) лица, которое не исполняет обязанности о рациональном и бережном использовании земельных ресурсов, препятствует осуществлению прав и законных интересов собственников земли, ее владельцев и пользователей, нарушает установленный государством земельный правопорядок и управление землей как национальным богатством"[1].

Некоторые авторы отмечают, что "земельное правонарушение - общественно опасное, противоправное деяние (действие или бездействие), нарушающее земельное законодательство, приводящее к негативным последствиям или создающее угрозу возникновения таких последствий и наказуемое по закону.

О.И. Крассовым земельное правонарушение определяется как "негативное социальное явление, результатом которого становится посягательство на существующий в стране земельный правопорядок, обеспечивающий рациональное использование и охрану земель, защиту прав лиц, эксплуатирующих земельные участки"[2].

Обращает на себя внимание статья 74 ЗК РФ, которая  называется "Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения", а глава XIII ЗК РФ носит название "Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель".

Возникает вопрос относительно соотношения этих двух понятий: "земельное правонарушение" и "правонарушение в области охраны и использования земель". ЗК РФ оперирует этими двумя понятиями, можно сделать вывод, что они употребляются как синонимы. Высказывается мнение о том, что это не совсем верный подход, и необходимо употребление термина "земельное правонарушение" обоснованно только в случае применения земельно-правовой ответственности. При наступлении же других видов ответственности, а именно административной, уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой, целесообразно говорить о правонарушении в области охраны и использования земель.

Как известно из общей теории права, административная ответственность наступает исключительно за административные правонарушения, уголовная - за преступления, дисциплинарная - за дисциплинарные проступки, гражданская - за совершение гражданско-правовых деликтов. То есть у каждого вида юридической ответственности есть свое собственное основание для ее применения. Поэтому не совсем ясно, почему ЗК РФ использует одно общее понятие "земельное правонарушение" для абсолютно разных видов юридической ответственности. Как отграничить, например, земельное правонарушение, за которое наступает земельно-правовая ответственность, от земельного правонарушения, за которое предусмотрена административная ответственность? По каким критериям?

Земельное правонарушение, как и любое другое, состоит из следующих элементов: субъект, объект, объективная сторона, субъективная сторона. Ответственность за правонарушение, как и в иных отраслях права, может наступать только при наличии всех четырех элементов, а отсутствие хотя бы одного из них исключает ответственность.

Субъектом правонарушения признается достигшее определенного возраста дееспособное, вменяемое лицо, а также организация. Субъектами земельных правонарушений могут выступать граждане и юридические лица независимо от формы собственности и подчиненности, ими могут быть как правообладатели земли, которые сами допускают нарушения земельного законодательства о земле (собственники, арендаторы и т.п.), так и те, которые не являются субъектами земельных отношений (например, самовольно занявшие земельный участок).

Необходимо подчеркнуть, что наряду с российскими юридическими и физическими лицами субъектами правонарушений могут выступать и граждане иностранных государств, а также предприятия с иностранными инвестициями.

Государственные органы и их должностные лица также могут быть привлечены к ответственности в случае нарушения требований законодательства по распоряжению землей на подведомственной территории, о выдаче правоустанавливающих документов на землю, по осуществлению государственной регистрации прав на землю и сделок с ней, по ведению государственного контроля за использованием и охраной земель, государственного земельного кадастра.

Необходимо отметить, что по действующему уголовному законодательству юридическое лицо не может быть привлечено к уголовной ответственности.

Объект правонарушения в теории права обязательный элемент состава правонарушения.

Объектом правонарушения являются определенные общественные отношения, регулируемые и охраняемые правом.

Правонарушитель своим деянием (действием или бездействием) нарушает сложившийся и обеспечиваемый правовыми нормами правопорядок.

Непосредственным объектом правонарушения является та или иная группа правоотношений, напр., имущественные, трудовые, политические и иные права и интересы субъектов права, государственный строй, собственность, жизнь, честь, достоинство, здоровье человека и т.п.

Объектом земельного правонарушения является установленный законодательством земельный правопорядок, целью которого является обеспечение охраны и рационального использования земель, земельных прав и интересов юридических лиц и граждан.

Под объективной стороной земельного правонарушения понимают противоправное деяние (действие или бездействие), совершаемое вопреки требованиям земельного законодательства. Земельное правонарушение может быть совершено как путем активных действий, так и в результате бездействия. Примером может служить снижение или уничтожение почвенного плодородия вследствие неправильной вспашки земли (действие) и непринятия мер по охране земель от процессов разрушения (бездействие). В содержание объективной стороны, кроме деяния, входят еще его объективно-вредные последствия и причинная связь между деянием и наступившими последствиями. Вред, причиняемый земельным правонарушением, носит и имущественный, и экологический характер, возникает при нарушении законных имущественных интересов собственника, владельца, пользователя или арендатора (например, загрязнение земли). Причинная связь между правонарушением и вредом подтверждает, что вред возник именно по этой причине, а не по какой-либо другой. Иногда прямая причинная связь с применением вреда может отсутствовать, но имеется угроза причинения вреда (если это прямо предусмотрено законом), тогда виновный также может привлекаться к ответственности. Но если это вообще не связано с действиями лица, оно вообще не может привлекаться к ответственности (например, вред причинен в связи со стихийным бедствием).

Субъективная сторона правонарушения характеризуется наличием вины нарушителя. Земельные правонарушения могут совершаться как умышленно, так и по неосторожности. Вина в форме умысла имеет место тогда, когда из поведения лица видно, что оно сознательно направлено на правонарушение (например, самовольное занятие земельного участка, самовольное строительство на земельном участке). В случаях совершения земельного правонарушения по неосторожности - в поведении лица отсутствуют элементы намеренности. Оно не направлено сознательно на правонарушение, но в то же время в поведении человека отсутствует должная внимательность и осмотрительность

Виды земельных правонарушений

Анализ данных государственного экологического мониторинга и надзора свидетельствует о значительном распространении такого нарушения требований законодательства, как использование соответствующих объектов земельных и других природоресурсных отношений не по целевому назначению. Так, согласно государственному (национальному) докладу о состоянии и использовании земель в Российской Федерации увеличилось количество выявленных нарушений по таким видам правонарушений, как:

Выявленные правонарушения по статьям КоАП РФ, 2017-2020 гг.

 

 

Статьи КоАП РФ	2017	2018	2019	2020
Установлено правонарушений всего, шт.	25219	24955	25109	19514
Самовольное снятие или перемещение плодородного слоя (часть 1 статьи 8.6)	1710	1286	934	534
Уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (часть 2 статьи 8.6)	1232	1021	1009	650
Невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других про- цессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель (часть 2 статьи 8.7)	10150	11 79	12279	12855
Неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», для ведения сельскохозяйственного про- изводства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности (часть 2 статьи 8.8)	3641	1988	1760	668
Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта проведения мелиоративных работ (статья 10.9)	13	21	28	н/д
Нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Повреждение мелиоративных систем (статья 10.10)	1196	935	1037	347
Нарушения, относящиеся к категориям административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти, общественный порядок и общественную безопасность, а также против порядка управления (статьи 17.7, 19.4, 19.4.4, 19.5, 19.7, часть 1 статьи 20.25)	3581	3551	3237	4383

 

Картина совершаемых земельных правонарушений представляется следующим образом: 

·       2017г.- 25219

·       2018г.-24955

·       2019г.-25109

·       2020г. -19514

·       2021г.-21802

Основные нарушения обязательных требований земельного законодательства, выявленные в 2021 г. (88,2%), выражены в бездействии правообладателей земельных участков, связанном с неиспользованием земель для ведения с/х производства или осуществления иной связанной с с/х производством деятельности и повлекшим зарастание участков сорной, древесной и кустарниковой растительностью. Нарушения, связанные с самовольным снятием/ перемещением плодородного слоя почвы, его уничтожением, порчей земель с/х назначения составили 0,5% от установленных фактов нарушения требования земельного законодательства. В 2021 г. при осуществлении федерального государственного земельного контроля (надзора) проведено более 31 тыс. контрольно-надзорных мероприятий в отношении более 4,3 млн га земель с/х назначения.

 

В научной литературе имеется различные классификации видов нарушений законодательства в сфере охраны и использовании земель.

По мнению В.В. Петрова эти правонарушения можно объединить в две группы[3]:

- земельно-правовые нарушения, лишенные экологической окраски и не связанные с причинением вреда землям как составной части окружающей природной среды;

-земельные правона­рушения, совершение которых связано с причинением вреда землям и являющиеся одновременно экологическими правонарушениями.

К чисто земельным правонарушениям, направленным против рационального использования земель, законных интересов и прав соб­ственников земли, землепользователей, арендаторов, относятся такие нарушения, как нерациональное использование сельскохозяйственных земель; использование земельных участков не по целевому назна­чению; невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; самовольный занятие земель и самовольное строительство, не связанное с причинением вреда землям; уничтожение межевых знаков; нарушение градостроительной документации при отводе земель; сроков рассмот­рения заявлений о предоставлении земельных участков, сроков возвра­та временно занимаемых земель; систематическое невнесение плате­жей за земли; искажение сведений о состоянии и использовании земель; уклонение или несвоевременное исполнение предписаний органов го­сударственного контроля за использованием и охраной земель по уст­ранению нарушений земельного законодательства.

К земельным правонарушениям с экологической окраской, явля­ющимися одновременно земельными правонарушениями, относятся: загрязнение земель химическими (токсичными) и радиоактивными ве­ществами, производственными отходами и сточными водами; захлам­ление земель; заражение земель возбудителями бактериальных, паразитарных и инфекционных заболеваний; использование земель способами, приводящими к порче земель; проектирование, разме­щение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих отрицательное влияние на состояние земель; невыполнение обязатель­ных мероприятий по улучшению земель и охране почв от водной и ветровой эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние земель; нарушение установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения и земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению.

Данная классификация является наиболее общей, а детальную классификацию предлагают  такие ученные:  А. П. Анисимов,  Ю. П. Амелина, Б. В. Ерофеев, Е. В. Сырых.

А. П. Анисимов делит земельные правонарушения на следующие группы:

 а) правонарушения в сфере использования земельных участков. К ним можно отнести невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии (ст. 8.7 КоАП РФ), использование земельного участка не по целевому назначению, невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП РФ) и др.;

б) правонарушения, посягающие на земельный участок как природный объект, являющиеся одновременно и экологическими правонарушениями. Подобными правонарушениями являются нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3 КоАП РФ), порча земель (ст. 8.6 КоАП РФ) и др.;

в) правонарушения, посягающие на отношения собственности и иные права на земельный участок как объект недвижимого имущества. В их числе самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ), самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4 КоАП РФ) и др.;

г) правонарушения в сфере управления землями. Ими являются нарушение порядка предоставления земельных участков (ст. 19.9 КоАП РФ), несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним (ст. 19.21 КоАП РФ) и др. [4]

Ю. П. Амелин отмечает, что, если систематизировать все предусмотренные КоАП РФ составы земельных правонарушений и классифицировать их в зависимости от субъектов (правонарушителей) и содержания земельных правонарушений, можно выделить три группы:

1) противоправные деяния, нарушающие право собственности и иные права на землю (например, самовольное занятие земельного участка – ст. 7.1 КоАП РФ; самовольное занятие лесного участка – ст. 7.9 КоАП РФ);

2) противоправные деяния, нарушающие правила использования земель и их охраны (например, уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления – ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ; нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах – ч. 2 ст. 8.12 КоАП РФ);

3) противоправные деяния, нарушающие правила управления земельным фондом (например, искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию – ст. 8.5 КоАП РФ; нарушение порядка предоставления земельных участков – ст. 19.9 КоАП РФ; невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор, муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства – ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ). [5]

Б. В. Ерофеев предполагает следующую классификацию:

– нарушения экономического характера: самовольное занятие земли; несвоевременный возврат временно занимаемых земельных участков; отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства и др.;

 – нарушения экологического характера: порча и уничтожение плодородного слоя почвы; проведение мелиоративных и других работ, отрицательно влияющих на состояние земель; невыполнение обязательных противоэрозионных мероприятий и т.п.;

– нарушения, связанные с землей, т.е. в части объектов, представляющих собой постоянную или временную недвижимость, связанную с землей: самовольное возведение хозяйственных и бытовых строений; потрава посевов, повреждение насаждений; умышленное повреждение дорожных сооружений и др. [6]

Е. В. Сырых разделяет административные правонарушения связанные с землей на три группы:

1) правонарушения в области использования и охраны земель;

2) правонарушения в области охраны собственности на землю;

3) иные правонарушения[7] .

 

2. Виды ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель

 

Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимает "отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных органов, иными уполномоченными субъектами и совершившим экологическое правонарушение лицом (физическим, должностным или юридическим) по применению к нарушителю соответствующего взыскания".[8]

Институт ответственности является средством достижения общей цели - обеспечения правомерного использования земель. Наложение санкции за земельное правонарушение не самоцель.

В этом смысле, безусловно, подтверждается мнение С.Н. Братуся о том, что характеристика ответственности как наказания является односторонней и, главное, для законности и правопорядка - это исполнение обязанностей[9].

 Законодательное регулирование привлечения к ответственности за земельные правонарушения, можно сделать вывод о достаточно развернутой нормативно-правовой основе.

Нормы о юридической ответственности, установленные Земельным кодексом РФ (ст. 44 - 47, 74 - 76), Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. 7.1, 7.2, 8.6, 8.8 и др.), Гражданским кодексом РФ (ст. 285 - 287), Уголовным кодексом РФ (ст. 254), охватывают практически все виды юридической ответственности.

Применение ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель базируется на отечественной доктрине юридической ответственности. В общей теории права традиционно предусматриваются "дисциплинарная, материальная, гражданско-правовая, административная и уголовная формы и виды ответственности"[10].

Ведутся дискуссии о видах ответственности за земельные правонарушения. Необоснованным является выделение дисциплинарной, материальной, конституционной.

Существуют в юридической литературе проблемы признания самостоятельного характера земельно-правовой ответственности.

О.В. Измайлов рассматривал земельно-правовую ответственность в качестве особого института советского земельного права и полагал, что под ней следует понимать применение государственно-правовых санкций, непосредственно предусмотренных земельным законодательством, к правонарушителю, в результате чего последний претерпевает лишения земельно-правового характера. При этом советским земельным правом предусматривались три меры земельно-правовой ответственности: изъятие земельного участка; отказ в его предоставлении недобросовестным землепользователям; предупреждение землепользователей, не выполняющих обязанностей по использованию земли, возложенных на них земельным законодательством [11]

Специфика земельно-правовой ответственности лежит в сфере наличия особых санкций и порядка (процедуры) их реализации, что отличает ее от гражданско-правовой или административно-правовой ответственности.

Юридическая ответственность является следствием совершения правонарушения и заключается в обязанности виновного лица понести государственные меры принуждения.

Основы ответственности за нарушения в области охраны и использования земель установлены в гл. 13 Земельного кодекса РФ. В указанной главе речь идет о традиционной (негативной) ответственности в области охраны и использования земель, основанием для которой является совершение преступления, административного правонарушения или дисциплинарного проступка, а также о гражданско-правовой ответственности, связанной с возмещением убытков собственнику.

Таким образом, законодательство предусматривает не только негативную (карательную) и гражданско-правовую (возмещение вреда) ответственность, но также и позитивную ответственность органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц за нарушения в сфере охраны и использования земель. Позитивная ответственность не является вовсе абстрактной доктриной, так как ее игнорирование приводит к совершению правонарушений и, как следствие, к применению мер административной, уголовной, дисциплинарной ответственности.

Основанием ответственности в области охраны и использования земель является земельное правонарушение (его состав) как виновное противоправное деяние, посягающее на земельные общественные отношения, причиняющее им вред либо создающее угрозу такого причинения.

В зависимости от общественной значимости и опасности, функций, выполняемых ответственностью, а также в определенной степени по практическим соображениям за земельные правонарушения наступают различные виды ответственности. В юриспруденции не прекращаются споры о видах юридической ответственности, но, как правило, выделяют уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую (или имущественную) ответственность. (Некоторые авторы выделяют и конституционно-правовую ответственность)

 В целом такой подход находит подтверждение в учебниках по земельному праву  и соответствует содержанию гл. XIII Земельного кодекса РФ. С учетом отраслевой принадлежности норм, обеспечивающих такой правопорядок, условно можно говорить о земельных преступлениях, земельно-административных и земельно-гражданских правонарушениях, земельно-дисциплинарных проступках и собственно земельных правонарушениях.

Земельное законодательство предусматривает следующие виды ответственно­сти за правонарушения:

- административную,

- уголовную,

- гражданско-правовую,

-  дисциплинарную.

Гражданско-правовая ответственность применяется в случаях нарушения имущественных прав собственников земли, землевла­дельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков и причинения им ущерба.

Административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения — противоправного, винов­ного действия (бездействия) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об администра­тивных правонарушениях установлена административная ответст­венность (ст. 2.1 КоАП РФ).

К уголовной ответственности лицо может быть привлечено за совершение преступления, которым признается виновно совер­шенное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под уг­розой наказания. Не является преступлением действие (бездейст­вие), хотя и формально содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного УК РФ, но в силу малозначительности не пред­ставляющее общественной опасности (ст. 14 УК РФ).

Статья 192 ТК РФ предусматривает меры дисциплинарной от­ветственности. За совершение дисциплинарного проступка, т. е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работода­тель имеет право применить дисциплинарное взыскание.

 В юридической литературе есть мнения о том, что существует земельно-правовая ответственность, которая представляет собой специфический вид ответственности. Прину­дительное прекращение прав на земельные участки в случае его ненадлежащего использования, выражающееся в его изъятии по ос­нованиям и в порядке, предусмотренным законом - является мерой специфического воздействия.

 

2.1. Гражданско-правовая ответственность за нарушения земельного законодательства

 

Земля одновременно является имуществом и объектом природы. В том случае, если земельные правонарушения наносят ущерб собственнику и другим правообладателям земли, в том числе публично-правовому образованию, применяются меры гражданско-правовой ответственности.

Возмещение вреда как мера ответственности упоминается не только в  ст. 76 ЗК РФ, но и в части второй ст. 74 ЗК РФ. Отличием является то, что в ст. 74 ЗК РФ в числе субъектов, которые обязаны возместить собственнику или правообладателю нанесенный земельным правонарушением вред, могут быть публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), если вред нанесен по вине должностных лиц, состоящих на государственной или муниципальной службе.

В ст. 76 ЗК идет речь исключительно о возмещении вреда со стороны юридических лиц и граждан. Из этого можно сделать вывод, что в ст. 76 преимущественно имеется в виду вред, нанесенный земле как части природы. Земля как природный объект является объектом защиты со стороны государства.

Возмещение убытков, причиненных государственными или муниципальными органами, регулируется ст. 57 ЗК РФ. Такие убытки связаны с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд. В этом случае применяются Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденные Постановление Правительства РФ от 27.01.2022 N 59 "Об утверждении Положения о возмещении убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".

К отношениям по возмещению вреда, причиненного в результате земельного правонарушения, применяется норма ст. 62 ЗК РФ, согласно которой убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Виновное лицо может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре, то есть восстановлению плодородия почв, возведению зданий, строений, сооружений или их сносу в случае незаконного возведения, восстановлению межевых и информационных знаков и т.д.

Вред, который в результате совершения земельных правонарушений наносится окружающей среде, природным объектам и ресурсам, следует оценить как более масштабный. Данный вред также должен возмещаться. Обязанность по возмещению вреда в полном объеме, установленная в части первой ст. 76 ЗК РФ, означает не только восстановление нарушенных прав собственника, но и возмещение вреда, причиненного окружающей среде, земле как природному объекту.

Причиненный вред может возмещаться в натуре (например, через восстановление межевых знаков, приведение земельного участка в пригодное для использования состояние, снос самовольно возведенных строений) и через возмещение вреда в денежной форме, выплаты, осуществляемые по решению суда или компетентного органа. В любом случае возмещение вреда связано с затратами, которые несет виновное лицо. Затраты могут осуществляться непосредственно в ходе устранения последствий неправомерных действий и через выплату компенсации понесенных или предстоящих затрат собственника, или правообладателя.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) от 8 июля 2010 г. № 238 ( в ред. от 18.11.2021 N 867) утверждена Методика исчисления размера вреда , причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды. По данной Методике исчисляется размер вреда, причиненного почвам в результате:

- химического загрязнения в результате поступления в почвы химических веществ или смеси химических веществ, приводящее к несоблюдению нормативов качества окружающей среды для почв;

- несанкционированного размещения в почве отходов производства и потребления;

- порчи почв в результате самовольного (незаконного) перекрытия поверхности почв, а также почвенного профиля искусственными покрытиями и (или) линейными объектами.

Существует также Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, который был доведен письмом Минприроды России от 27 декабря 1993 года № 04-25/61-5678. Данный Порядок устанавливает правила расчета платы в возмещение ущерба, причиненного загрязнением земель (почв) химическими веществами, включая загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов.

Методика предусматривает исчисление вреда, причиненного земле, при аварийных разливах нефти. Земля здесь определяется как компонент окружающей природной среды, включающий почвенный слой и подстилающий его грунт. Земля может быть в виде пашни, то есть земли с травянистой растительностью, используемой и поддерживаемой для выпаса домашних животных, и пашни, то есть земли, систематически обрабатываемой и используемой для посева сельскохозяйственных культур.

Положения частей ст. 76 ЗК РФ корреспондируют с содержанием гл. VII, IX ЗК РФ, а также с содержанием гл. 17 ГК РФ.

В частности, согласно ст. 60 ЗК РФ нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае самовольного занятия земельного участка. Основания прекращения права собственности, права постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения земельным участком и его аренды установлены ст. ст. 44 - 46 ЗК РФ.

В ст. 76 ЗК РФ уточняется, что затраты, понесенные лицом, которое произвело самовольный захват участка, на его благоустройство, не компенсируются, за счет виновного лица осуществляется приведение участка в пригодное для его использования состояние.

Права собственности на земельный участок могут быть принудительно прекращены на основании ст. ст. 284, 285 ГК РФ в случаях, когда: участок для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства не используется по целевому назначению в течение трех лет или использование земельного участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, в частности, если это приводит к существенному снижению плодородия земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Согласно части четвертой ст. 76 ЗК РФ, принудительное прекращение прав на земельный участок не освобождает от обязанности по возмещению вреда, связанного с земельным правонарушением.

Привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред. Таким образом, гражданско-правовая ответственность за нарушения земельного законодательства наступает независимо от привлечения виновных к другим видам ответственности (например, гражданский иск в уголовном процессе). Возмещение вреда, причиненного в результате земельного правонарушения, по общему правилу производится добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.

Юридические и физические лица обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. Между тем вред собственникам и иным титульным владельцам и пользователям земли может быть причинен также и органами государственной власти и местного самоуправления либо их должностными лицами. В законодательстве закрепляется норма, согласно которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти, подлежат возмещению исполнительным органом государственной власти, издавшим такой акт (п. 2 ст. 61 ЗК РФ).

Гражданское законодательство предусматривает при возмещении вреда взыскание убытков, которые уже понес потерпевший к моменту предъявления иска в суде. При возмещении вреда, причиненного земле, речь идет о взыскании в основном будущих расходов на произведение восстановительных работ.

 

2.2. Административная ответственность за нарушения земельного законодательства

 

На современном этапе развития общества административная ответственность является наиболее распространенным видом ответственности, применяемым при нарушении земельного законодательство.

Говоря об административной ответственности, необходимо обратить внимание на систему органов, уполномоченных рассматривать административные дела.

Так, статьей 23.21 КоАП определены уполномоченные органы, осуществляющие государственный земельный надзор (за исключением государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения).

Органы, которые рассматривают дела об административных правонарушениях:

1) главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель, его заместители;

2) главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель, их заместители;

3) главные государственные инспектора городов и районов по использованию и охране земель, их заместители;

 

4) главный государственный инспектор Российской Федерации в области охраны окружающей среды, его заместители;

5) главные государственные инспектора Российской Федерации в области охраны окружающей среды по субъектам Российской Федерации, их заместители;

6) главные государственные инспектора в области охраны окружающей среды по городам, районам, их заместители.

Органами, осуществляющими государственный земельный надзор на землях сельскохозяйственного назначения является Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный карантинный фитосанитарный надзор, государственный надзор в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами и государственный земельный надзор.

Таким образом, Росреестр и его территориальные органы уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных

статьями 7.1 «Самовольное занятие земельного участка

Статья 7.34 «Использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицом, не выполнившим в установленный федеральным законом срок обязанности по переоформлению такого права на право аренды земельного участка или по приобретению этого земельного участка в собственность»

 статьи 8.8частями 1, 3 и 4 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению»),

 статьей 10.9 Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта

статьей 10.10 КоАП Нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Повреждение мелиоративных систем.

Должностные лица Росреестра наделены полномочиями по надзору за соблюдением органами государственной власти и органами местного самоуправления требований законодательства при предоставлении земельных участков.

При этом полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, выразившихся в нарушении порядка предоставления земельных участков (статья 19.9 КоАП - «Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов»), наделены органы прокуратуры.

Практика работы показала, что по фактам выявленных нарушений органы прокуратуры отказывают в возбуждении дел об административных правонарушениях в связи с истечением срока давности привлечения к ответственности, который составляет три месяца.

Что касается полномочий судей по рассмотрению административных дел, то следует сказать, что согласно ч.1 ст. 20.25 КоАП («Уклонение от исполнения административного наказания») судьи наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 20.25 КоАП.

В соответствии с пунктом 12 части 5 статьи 28.3 КоАП («Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях») полномочием возбуждать дела об административных правонарушениях наделены, в том числе должностные лица Росреестра и его территориальных органов.

Ответственность, предусмотренная в п. 1 ст. 74 ЗК РФ, носит карательный характер. Норма, содержащаяся в п. 1 ст. 74 ЗК РФ, является бланкетной и отсылает к законодательству об административной или уголовной ответственности, где должна быть установлена ответственность за земельные правонарушения.

Аналогичные отсылочные нормы содержатся в ряде иных законов.

Например, согласно ст. 29 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (ред. от 30.12.2021), нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 25 Федерального закона от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (ред. от 28.06.2021),  лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 25 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (ред. от 30.12.2021) за его нарушение граждане и юридические лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Источниками законодательства, устанавливающего административную ответственность за земельные правонарушения, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и законы субъектов Российской Федерации, что следует из ст. 2.1 КоАП РФ. Исключительно указанными нормативными правовыми актами может быть установлена административная ответственность за административные правонарушения.

Составы земельных правонарушений в КоАП РФ не обособлены, разбросаны по разным главам. В частности, это гл. 7 КоАП РФ "Административные правонарушения в области охраны собственности", гл. 8 КоАП РФ "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования", гл. 10 КоАП РФ "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель", гл. 19 КоАП РФ "Административные правонарушения против порядка управления".

В указанных главах предусмотрены следующие составы административных правонарушений, которые можно отнести к земельным правонарушениям.

В области охраны собственности:

- ст. 7.1 "Самовольное занятие земельного участка", согласно которой самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без правоустанавливающих документов на землю или разрешающих осуществление хозяйственной деятельности влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.2 "Уничтожение или повреждение специальных знаков", согласно которой уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.9 "Самовольное занятие лесных участков", согласно которой самовольное занятие лесных участков или их использование для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.10 "Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом", согласно которой самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, самовольная мена земельного участка влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.14 "Организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия", согласно которой организация или проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.16 "Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения", согласно которой незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц.

В области охраны окружающей среды и природопользования:

- ст. 8.6 "Порча земель", согласно которой самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы, уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на юридических лиц и на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также административное приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и юридических лиц;

- ст. 8.7 "Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв", согласно которой невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры, невыполнение требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц.

- ст. 8.8 "Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению", согласно которой использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в течение срока, установленного федеральным законом, невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 8.12 "Нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах", согласно которой нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на юридических лиц, на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица или административное приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц.

В сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель:

- ст. 10.5 "Непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры", согласно которой непринятие землевладельцем или землепользователем мер по уничтожению дикорастущих растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, после получения официального предписания уполномоченного органа влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 10.9 "Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта", согласно которой проведение мелиоративных работ с нарушением проекта проведения мелиоративных работ влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 10.10 "Нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Повреждение мелиоративных систем", согласно которой нарушение правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения, повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения, сооружение и (или) эксплуатация линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, дорог или других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях без согласования с уполномоченным государственным органом влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц.

В области порядка управления;

- ст. 19.9 "Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов", согласно которой нарушение должностным лицом сроков рассмотрения заявлений граждан или юридических лиц о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных или лесных участков либо водных объектов, незаконное удовлетворение (незаконный отказ в удовлетворении) заявления о предоставлении находящегося в публичной собственности земельного или лесного участка, влечет наложение административного штрафа.

Так как отнесение тех или иных составов административных правонарушений к разряду земельных правонарушений является субъективным, не связано с объективными критериями, то приведенный перечень не следует считать исчерпывающим, он остается открытым.

Наиболее часто встречающимися земельными правонарушениями являются самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов, их неиспользование или использование не по целевому назначению, порча.

Согласно ст. 23.21 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1, частью второй ст. 7.2, ст. ст. 7.10, 8.8, рассматривают органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель.

Полномочия по осуществлению государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, государственному земельному надзору возложены, в соответствии с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации, на Росреестр.

Росреестр находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации. Приказом Минэкономразвития России от 30 июня 2011 г. N 318 утвержден Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Данным Регламентом установлено, что организация и осуществление проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, функции по осуществлению государственного земельного надзора возложены на Росреестр, на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Федеральную службу по ветеринарии и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

Поводами для возбуждения дела об административном правонарушении, в соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ, являются:

- непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протокол об административных правонарушениях, данных, указывающих на правонарушение;

- поступившие из правоохранительных и иных государственных органов, органов местного самоуправления или общественных организаций материалы о совершении правонарушения;

- сообщения и заявления физических и юридических лиц в средствах массовой информации.

Законами субъектов Российской Федерации также может быть установлена административная ответственность за земельные правонарушения.

 

2.3. Дисциплинарная ответственность за нарушения земельного законодательства

 

Дисциплинарная ответственность - это одна из основных правовых форм воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, в том числе и за правонарушения в области охраны и использования земель.

Дисциплинарная ответственность наступает при наличии определенных условий и обстоятельств. Прежде всего, дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения может наступать в том порядке и тогда, в каком и когда она предусматривается в нормативных правовых актах - Трудовом кодексе РФ, уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организации. В них могут предусматриваться профессиональные обязанности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение - чаще всего это относится к работникам очистных и иных природоохранных цехов и установок, экологических служб предприятий, сельскохозяйственных предприятий, т.е. к лицам, деятельность которых прямо или опосредованно связана с использованием и охраной земель.

Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является нарушение работником или должностным лицом трудовой дисциплины. Согласно ст. 192 Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

Таким образом, дисциплинарным земельным проступком будет признаваться противоправное, виновное деяние, посягающее на земельный правопорядок в сфере трудовой деятельности, причиняющее вред земельным ресурсам.

К основным характеристикам дисциплинарного проступка относятся следующие:

-             общественно неопасные нарушения внутреннего трудового распорядка организации;

-             нарушения, совершенные работником, который состоит в трудовых правоотношениях с организацией;

-             неисполнение работником обязанности или превышение им прав, нарушившее права и свободы другого человека;

-             обязанности и права, записанные в нормативных правовых актах и прямо относящиеся к работнику;

-             объект нарушения - внутренний трудовой распорядок организации;

-             дисциплинарный проступок, совершенный в форме действия или бездействия, - это виновное действие, т.е. совершенное умышленно или по неосторожности.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей признается виновным, если работник действовал умышленно или по неосторожности. Умышленная вина предполагает определенное волевое решение (действие или бездействие), направленное на нарушение установленных правил поведения. Неосторожность как форма вины имеет место тогда, когда работник не предвидит последствий своего противоправного действия или бездействия, хотя должен был предвидеть, либо когда он предвидит такие последствия, но легкомысленно надеется их предотвратить. Не может считаться виновным невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей по причинам, не зависящим от работника (например, из-за отсутствия необходимых материалов, из-за недостаточной квалификации работника, его нетрудоспособности и т.п.).

Невыполнение работниками распоряжений (приказов) руководителя организации, не соответствующих закону, не может рассматриваться как нарушение трудовой дисциплины. Еще один момент, который надо учитывать при наложении взыскания, указан в ст. 220 ТК РФ, согласно которой отказ работника от выполнения работ при возникновении опасности для его жизни и здоровья либо от выполнения не предусмотренных трудовым договором тяжелых работ или работ с вредными или опасными условиями труда не влечет за собой дисциплинарной ответственности. Также нельзя привлекать к дисциплинарной ответственности забастовавших работников (ч. 1 ст. 414 ТК РФ).

Основными причинами нарушений трудовой дисциплины признаются недостатки в организации труда; условия труда, которые способствуют нарушениям или даже вынуждают работника совершать нарушения; оплата труда не стимулирует дисциплинированную работу; бесконтрольность в процессе труда; безнаказанность работников; личная неорганизованность работника; семейно-бытовые условия человека.

Дисциплинарные взыскания могут применяться за нарушение земельного законодательства только к тем работникам, в чьи трудовые функции входит соблюдение земельно-правовых норм. Таким образом, работник одновременно должен нарушить правила внутреннего распорядка и правила использования земель, и чтобы возложить на виновного дисциплинарную ответственность за нарушение земельного законодательства, необходимо идеальное совпадение дисциплинарного проступка и земельного правонарушения.

В пункте 1 статьи 75 ЗК закреплена дисциплинарная ответственность должностных лиц и работников организаций, виновных в совершении земельных правонарушений в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

Согласно пункту 2 статьи 75 ЗК привлечение к дисциплинарной ответственности осуществляется на основании трудового законодательства, законодательства о государственной и муниципальной службе, законодательства о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов РФ и субъектов РФ. Таким образом, ЗК РФ не определяет порядок привлечения виновных должностных лиц или работников организации к дисциплинарной ответственности, а лишь содержит отсылочную норму.

Согласно ТК РФ к дисциплинарной ответственности могут привлекаться должностные лица или работники организации, совершившие дисциплинарный проступок.

К лицу, совершившему дисциплинарный проступок, применяются дисциплинарные взыскания. Согласно статье 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка работодатель может применять к работнику следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами, положениями о дисциплине для определенных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.

Порядок применения дисциплинарных взысканий за нарушения в области охраны и использования земель определен в статье 193 ТК РФ. Так, до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. Если работник отказывается представить письменное объяснение, то составляется соответствующий акт. Наложить на работника взыскание можно не позднее одного месяца со дня обнаружения (а не совершения) проступка. Следует заметить, что в этот период не включается время болезни работника, пребывания его в отпуске. Трудовой кодекс не указывает, какой именно отпуск прерывает течение месячного срока. К ним надо относить все виды отпусков, предоставляемых работникам (ежегодные и дополнительные оплачиваемые отпуска, отпуска без сохранения зарплаты и др.). Кроме того, если для наказания работника нужно согласие представительного органа работников, то в месячный срок не включается также время, необходимое для согласования приказа работодателя с этим органом. Не разъясняет ТК РФ, с какого именно момента надо отсчитывать месяц. Но здесь на помощь может прийти судебная практика. Суды придерживаются мнения, что "днем обнаружения проступка", с которого начинается течение месячного срока, считается день, когда лицу, которому по службе подчинен работник, стало известно о совершении проступка. Причем срок будет считаться с этой даты независимо от того, наделен ли непосредственный начальник работника правом наложения дисциплинарных взысканий. Если с момента совершения проступка минуло больше полугода, то привлечение работника к ответственности невозможно. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Однако при причинении ущерба работником возможно сочетание дисциплинарных и материальных санкций, поскольку дисциплинарная и материальная ответственность имеют разное целевое назначение и могут совмещаться.

По новому Кодексу работодатель может снять наложенное на работника взыскание досрочно, если тот не совершил новых нарушений трудовой дисциплины и проявил себя позитивно. Для досрочного снятия взыскания необходимо издание соответствующего приказа (распоряжения) работодателя.

Необходимо отметить и то, что ТК РФ не требует, чтобы работодатель обязательно налагал на работника за каждый дисциплинарный проступок взыскание. Ведь применение дисциплинарного взыскания - это право, а не обязанность работодателя. Поэтому вопрос об ответственности должен решаться с учетом тяжести совершенного проступка, того, насколько ценен конкретный работник для организации, и т.п.

 

2.4. Уголовно-правовая ответственность за нарушения земельного законодательства

 

Регистрация незаконных сделок с землей

Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность за регистрацию неза­конных сделок с землей (ст. 170). Регистрация заведомо незакон­ных сделок с землей, искажение сведений государственного када­стра недвижимости, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с исполь­зованием своего служебного положения, наказываются штрафом в размере до 80 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься опреде­ленной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными ра­ботами на срок от 120 до 180 часов.

Регистрация незаконных сделок с землей, искажение сведений государственного кадастра недвижимости и занижение размеров платы за землю составляют объективную сторону этого преступле­ния, которая заключается в совершении любого из этих действий. Права лиц на земельные участки нарушаются в результате регист­рации незаконной сделки по поводу земельного участка, который может принадлежать лицу (например, собственнику), не совер­шавшему эту сделку, в результате чего такое лицо утрачивает право на землю. Права лица на земельный участок могут быть также на­рушены в результате того, что в государственный кадастр недвижимости будут включены неверные сведения о принадлежности земельного участка, его состоянии.

Регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений государственного кадастра недвижимости влекут уголов­ную ответственность, если такие действия совершены должност­ным лицом. Должностное лицо должно для этого использовать свое служебное положение, совершить действия умышленно при наличии корыстной или иной личной заинтересованности.

 

Порча земли

Статья 254 УК РФ устанавливает уголовную ответ­ственность за порчу земли. Отравление, загрязнение или другая порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной дея­тельности из-за нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасны­ми химическими или биологическими веществами при их хране­нии, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной пла­ты или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или зани­маться определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обя­зательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо исправи­тельными работами на срок до двух лет.

Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до двух лет или лишением свободы на тот же срок.

Деяния, предусмотренные ч. 1 или 2 ст. 254 УК РФ, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением сво­боды на срок до пяти лет.

Такие действия могут затронуть интересы собственника земель­ного участка, землевладельца, землепользователя и арендатора зе­мельного участка.

Статья 254 УК РФ содержит материальный основной состав преступления с альтернативными признаками объективной сторо­ны по характеру деяния и причиняемого вреда (ч. 1), а также ква­лифицированные составы преступления, различающиеся по со­держанию и соответственно степени общественной опасности (ч. 2 и 3).

Объективная сторона данного преступления включает действия или бездействие, в результате которых произошли отравление, за­грязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности из-за нарушения правил обраще­ния с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимиката­ми и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке. Результатом таких действий или бездействия должны быть послед­ствия, выразившиеся в причинении вреда здоровью человека или окружающей среде. При этом должна быть выявлена причинная связь между указанными действиями (бездействием) и такого рода негативными последствиями.

Порча земли должна быть результатом использования веществ, которые являются удобрениями, стимуляторами роста растений и иными, указанными продуктами в ст. 254 УК РФ. Использование ка­ких-либо других веществ исключает возможность применения данной статьи независимо от характера наступивших в результате этого последствий. Отравление, загрязнение или иная порча земли в результате выбросов и сбросов вредных веществ, размещения от­ходов, деятельности промышленных предприятий, в тех случаях, когда эти вещества или отходы не относятся к классу опасных хи­мических или биологических веществ, не подпадают под признаки преступления, установленного данной статьей.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" разъясняется, что под причинением вреда здоровью человека при совершении экологических преступлений следует понимать причинение вреда здоровью любой степени тяжести одному или нескольким лицам. При­чинение вреда окружающей среде может выразиться в гибели диких животных и лесов, растений, загрязнении водных объектов и гибели водных биологических ресурсов, загрязнении атмосфер­ного воздуха и т. п. С момента наступления одного из таких по­следствий преступление считается оконченным.

Если такое преступление совершено в зоне экологического бед­ствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, то ответ­ственность наступает по ч. 2 ст. 254 УК РФ.

Субъект преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ, это лицо, достигшее возраста 16 лет, которое ведет хозяйственную или иную деятельность, связанную с применением удобрений, стиму­ляторов роста растений, ядохимикатов и других опасных химиче­ских или биологических веществ.

Субъективная сторона этого преступления характеризуется ви­ной в форме косвенного умысла. Лицо осознает, что нарушает пра­вила обращения с опасными химическими или биологическими веществами, предвидит возможность наступления неблагоприят­ных экологических последствий, причинения вреда здоровью че­ловека или окружающей среде. Однако это лицо сознательно до­пускает наступление таких последствий либо относится к этому безразлично. Что касается отношения лица к такому последствию, как смерть человека, предусмотренному ч. 3 ст. 254 УК РФ, то оно выражается в форме неосторожности.

Внесение заведомо ложных сведений в межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карту-план территории.

Уголовный кодекс предусматривает также ответственность по статье 170.2. Внесение заведомо ложных сведений в межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карту-план территории.

Внесение кадастровым инженером заведомо ложных сведений в межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карту-план территории или подлог документов, на основании которых были подготовлены межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карта-план территории, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству.

Предметами преступления выступают:

 1) межевой план;

2) технический план;

3) акт обследования;

4) проект межевания земельного участка или земельных участков;

5) карта-план территории;

6) документы, на основании которых были подготовлены межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карта-план территории.

Межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или выписки из Единого государственного реестра недвижимости (далее — ЕГРН) о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в ЕГРН, и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в ЕГРН сведения о земельном участке или земельных участках (ст. 22 ФЗ от 13.07.2015).

Технический план — это документ, в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в ЕГРН, и указаны сведения о здании, сооружении, помещении, машино месте, объекте незавершенного строительства или едином недвижимом комплексе, необходимые для государственного кадастрового учета такого объекта недвижимости, а также сведения о части или частях здания, сооружения, помещения, единого недвижимого комплекса либо новые необходимые для внесения в ЕГРН сведения об объектах недвижимости, которым присвоены кадастровые номера (ст. 24 ФЗ от 13.07.2015).

Под актом обследования понимается документ, в котором кадастровый инженер в результате осмотра места нахождения здания, сооружения, помещения, машино-места или объекта незавершенного строительства с учетом имеющихся сведений ЕГРН о таком объекте недвижимости, а также иных предусмотренных требованиями к подготовке акта обследования документов подтверждает прекращение существования здания, сооружения или объекта незавершенного строительства в связи с гибелью или уничтожением такого объекта недвижимости либо прекращение существования помещения, машиноместа в связи с гибелью или уничтожением здания или сооружения, в которых они были расположены, гибелью или уничтожением части здания или сооружения, в пределах которой такое помещение или такое машино-место было расположено (ст. 23 ФЗ от 13.07.2015).

Проектом межевания земельного участка или земельных участков определяются размеры и местоположение границ земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли или земельных долей. Проект межевания земельных участков, подлежащий утверждению общим собранием участников долевой собственности, также должен содержать сведения о земельных участках, выделяемых в счет земельных долей, находящихся в муниципальной собственности (при их наличии), и о земельном участке или земельных участках, право общей собственности на которые сохраняется или возникает. Проект межевания земельного участка или земельных участков подготавливается кадастровым инженером.

Заказчиком такого проекта межевания может являться любое лицо (ст. 13.1 ФЗ от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Карта-план территории содержит необходимые для государственного кадастрового учета сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, объектах незавершенного строительства, расположенных в границах территории выполнения комплексных кадастровых работ (ст. 24.1 ФЗ от 13.07.2015).

Объективная сторона заключается в двух формах: 1) внесении заведомо ложных сведений в любой из предметов преступления, рассмотренных выше; 2) в подлоге документов, на основании которых был подготовлен любой из предметов преступления.

Преступление есть тогда, когда эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству.

Преступление окончено с момента причинения крупного ущерба гражданам, организациям или государству (свыше 2 млн 250 тыс. руб.). 5. Субъективная сторона характеризуется умышленной виной в виде прямого умысла.

 Субъект — кадастровый инженер, понятие которого дано в ст. 29 ФЗ от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности»: физическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров.

2.5. Земельно-правовая ответственность за нарушения земельного законодательства

В российском праве объективно существует самостоятельный вид юридической ответственности - земельно-правовая ответственность, предусматривающая специфические санкции за нарушения земельного правопорядка, в рамках которой существуют особые основания и порядок применения этих неблагоприятных последствий. Таких особенностей нет у иных видов юридической ответственности. Основанием применения мер земельно-правовой ответственности является земельное правонарушение - виновное, противоправное, общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на установленный Конституцией и иными нормативными актами земельный правопорядок - внутренне согласованные и урегулированные нормами различной отраслевой принадлежности отношения в области рационального использования и охраны земель, включая имущественные права и законные интересы частных и публичных собственников земельных участков, обладателей иных вещных и обязательственных прав; отношения в сфере управления земельным фондом; отношения по поводу охраны земель как части окружающей среды.[12]       

В перечне оснований для прекращения прав на землю законодательство предусматривает возможность принудительного изъятия земельных участков у собственников земли и землепользователей в связи с нарушением ими земельного законодательства. Поскольку прекращение права на землю в этих случаях имеет характер санкций за неисполнение соответствующими субъектами требований законодательства, правомерно говорить о нем как об особом виде юридической ответственности.

В земельно-правовой сфере, ее называют специальной земельно-правовой ответственностью. Она представляет собой принудительное изъятие земельных участков у собственников земли и землепользователей за совершение ими определенных неправомерных действий или за бездействие, влекущее негативные последствия.

Порядок и содержание этого вида ответственности установлена ст. ст. 44-48, 50, 51, 54 ЗК РФ, а также ст. 235 ГК РФ.

 Законодательство разграничивает основания и порядок принудительного изъятия земли у собственников земельных участков и землепользователей поскольку они существенно различаются как по содержанию, так и по процедуре. Общим является только то, что принудительное изъятие земельных участков возможно только по решению суда. Изъятие земельных участков у собственников за земельные правонарушения регулируется нормами ст. 235 ГК РФ. Установлено, что принудительное изъятие земельного участка у собственника возможно в следующих случаях:

- обращение взыскания на земельный участок по обязательствам (ст. 237);

- отчуждение участка, который в силу закона не может принадлежать данному лицу на праве собственности (ст. 238);

- конфискация земельного участка;

- изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства.

Обращение взыскания на земельный участок может иметь место как санкция за невыполнение обязательств по договору залога земельного участка. В этом случае право собственности на участок переходит к залогодержателю в той части, в какой его стоимость достаточна для погашения долга. Земельным законодательством установлен ряд запретов на право частной собственности на землю. В частности, не могут быть объектом частной собственности участки лесного фонда, особо охраняемые территории, земли общего пользования в населенных пунктах и др. Несоблюдение этого требования закона влечет принудительное изъятие земельного участка.

Конфискация земельного участка представляет собой безвозмездное изъятие его у собственника в виде санкции за совершение преступления и предусмотрена ст. 58 ЗК РФ. Она может быть произведена только по решению суда.

Изъятие земельного участка, находящегося на праве частной собственности, в связи с нарушением собственником земельного законодательства, может осуществляться в следующих, предусмотренных законодательством (ст. 285 ГК РФ) случаях:

-             нерациональное использование земель, т. е. когда использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования;

-             использование земельного участка не в соответствии с установленным целевым назначением и разрешенным использованием;

-             использование земельного участка методами, приводящими к существенному снижению почвенного плодородия, либо к значительному ухудшению экологической обстановки в данной местности.

Принудительное изъятие земельного участка, находящегося на праве бессрочного (постоянного) пользования осуществляется по правилам, предусмотренным ст. 45 и 54 ЗК РФ. Предусмотрены следующие случаи изъятия земельных участков:

   1) в случае использования земельного участка не в соответствии с установленным целевым назначением и разрешенным использованием;

   2) при использовании земельного участка методами, приводящими к существенному снижению почвенного плодородия, либо к значительному ухудшению экологической обстановки в данной местности;

   3) в случае неустранения следующих умышленно совершенных правонарушений:

- отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с минеральными удобрениями, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами, повлекшие за собой причинение вреда здоровью людей или окружающей среде;

- нарушение установленного законодательством режима использования особо охраняемых природных территорий, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному заражению;

- систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;

- систематическая неуплата земельного налога.

В случае неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. Из этого срока могут быть исключены периоды, связанные со стихийными бедствиями или иными обстоятельствами, исключающими возможность такого использования.

Во всех случаях решение о прекращении прав на земельный участок принимается судом.

Условия и порядок принудительного изъятия земельного участка у лиц, не являющихся его собственниками, в связи с нарушением ими земельного законодательства, установлены ст. 54 ЗК РФ.

При обнаружении правонарушения, достаточного для возбуждения дела об изъятии земельного участка, орган (или лицо), осуществляющий государственный земельный контроль, налагает на правонарушителя административное взыскание в виде штрафа в установленном порядке. Одновременно с наложением взыскания выносится предупреждение правонарушителю о допущенных земельных правонарушениях с указанием срока, в течение которого земельного правонарушение должно быть устранено. Правонарушитель должен быть предупрежден о возможном принудительном изъятии земельного участка в случае неустранения земельного правонарушения.

О предупреждении правонарушителя и содержании правонарушения должен быть уведомлен орган, обладающий компетенцией по предоставлению и изъятию земель.

Лицо, виновное в правонарушении, должно получить необходимые разъяснения относительно своих прав в случае возбуждения процедуры прекращения прав на земельный участок.

В случае неустранения правонарушения в указанный в предупреждении срок, орган, вынесший предупреждение, оформляет и направляет материалы о прекращении права на земельный участок в орган, обладающий компетенцией по предоставлению и изъятию земельных участков, который принимает решение о направлении материалов в суд.

Решение суда о прекращении права на земельный участок может быть обжаловано в вышестоящие судебные инстанции в десятидневный срок, по истечении которого исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления направляет в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок.

Изъятие земельного участка в связи с нарушением земельного законодательства осуществляется без возмещения правонарушителю стоимости земли и убытков, связанных с изъятием. В то же время, прекращение права на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от возмещения в установленном порядке стоимости причиненного правонарушителем вреда.

 

3. Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав на земельные участки

 

Пункт 1 ст. 57 ЗК РФ изначально содержал четыре подпункта, предусматривающих возмещение убытков, причиненных:

1) изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

2) ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц;

3) временным занятием земельных участков;

4) ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

В 2004 г. был добавлен подп. 5 о возмещении вреда, причиненного изменением целевого назначения земельного участка; в 2018 г. - подп. 4.1 о возмещении вреда, причиненного установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий (далее также - охранные зоны). Подпункты 1 и 3 в настоящее время утратили силу.

Подпункт 1 п. 1 ст. 57 был исключен в 2014 г. в связи с введением в ЗК РФ отдельной главы VII.1, регулирующей вопросы изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предусмотревшей более подробный порядок определения размера возмещения за изымаемый земельный участок (ст. 56.8). Характеристика этого случая как правомерно причиненного вреда не вызывает сомнений[13], и тот факт, что именно с него начиналась ст. 57 в изначальной редакции, может говорить об изначальной воле законодателя сосредоточить в этой норме особые основания возмещения вреда, отличные от ответственности за незаконные действия.

Подпункт 3 п. 1 ст. 57 о временном занятии земельного участка был исключен в 2018 г. в связи с введением в ЗК РФ главы V.7 о публичных сервитутах. Можно предположить, что эта норма частично стала охватываться п. 10 ст. 39.46 о том, что в счет платы за публичный сервитут не включаются убытки и они могут быть взысканы дополнительно. Поскольку установление публичного сервитута предполагается правомерным, то и подп. 3 п. 1 ст. 57, и его последующее воплощение в п. 10 ст. 39.46, по всей видимости, направлены на возмещение убытков, причиненных правомерными действиями.

Подпункт 4.1 п. 1 ст. 57 был введен в связи с дополнением ЗК РФ ст. 57.1 об особенностях возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением охранных зон.

Необходимость внесения изменений была обусловлена несовершенством подп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК РФ, практика применения которого не позволяла возместить вред, причиненный установлением охранных зон, границы которых не были определены надлежащим образом и не были внесены в кадастр. Ввиду отсутствия каких-либо публичных сведений об охранных зонах многие лица строили, продавали объекты недвижимого имущества, не зная, что строительство в этой зоне запрещено; муниципальные органы, в свою очередь, выдавали разрешения на строительство, а регистрирующие органы подтверждали право собственности на такие объекты. Вместе с тем впоследствии собственники газопроводов, нефтепроводов, аэропортов и других объектов, в связи с которыми установлена охранная зона, стали обращаться в суд с требованиями снести построенные здания как самовольные постройки. Несмотря на отсутствие каких-либо публичных сведений об охранной зоне в кадастре и на добросовестность собственников построенных зданий, суды удовлетворяли иски о сносе самовольных построек исходя из требований безопасности и необходимости охраны жизни и здоровья граждан[14]. Более того, указывалось, что в силу ст. 222 и 263 ГК РФ снос самовольной постройки должен быть осуществлен за счет владельца самовольной постройки. В результате на добросовестных лиц возлагались все риски, связанные с публичными ограничениями, что явно необоснованно смещало баланс интересов в пользу субъектов, осуществляющих публичные функции.

Для разрешения этой проблемы был принят Федеральный закон от 03.08.2018 N 342-ФЗ, который в том числе уточнил правила возмещения убытков, причиненных в результате установления охранных зон. В переходных положениях (ч. 22 ст. 26) Закона установлено, что если вред, причиненный до вступления Закона в силу, не был возмещен в рамках ст. 57 ЗК РФ, то он должен возмещаться в соответствии со ст. 57, 57.1 ЗК РФ с учетом установленных особенностей.

КС РФ по этому поводу отметил, что само по себе возведение гражданами построек в зоне минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов осуществлялось на определенном историческом этапе в условиях неразвитости нормативно-правового регулирования деятельности местных органов власти по предотвращению такого строительства, а также недостаточности законодательно установленных мер по обеспечению публичной доступности в земельных правоотношениях сведений об ограничениях на возведение построек в привязке к конкретным земельным участкам. Ответственность за непринятие таких мер, повлекшее негативные последствия для граждан, не может быть снята с государственных органов, призванных в силу своего особого публично-правового статуса обеспечивать правовую основу для реализации гражданами их прав и обязанностей, включая право собственности и обязанность выполнять нормативные предписания, которые должны быть доведены в надлежащей форме и с необходимыми для исполнения ориентирами до сведения граждан[15].

 Таким образом, КС РФ рассмотрел ст. 57.1 ЗК РФ в первую очередь в контексте ответственности государства за его организационную вину[16], принимая во внимание случаи, когда строительство подлежащих сносу зданий было осуществлено в уже существовавшей, но не зарегистрированной охранной зоне.

Но предмет ст. 57.1 ЗК РФ шире: она распространяется не только на случаи, когда земельный участок уже находился в охранной зоне, которая не была зарегистрирована, но и на случаи, когда земельный участок попал в охранную зону в результате ее правомерного установления или изменения ее границ.

В отношении подп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК РФ КС РФ отметил неопределенность в вопросе об условиях и основаниях возмещения вреда, причиненного ограничениями прав на земельные участки, но указал, что до внесения соответствующих изменений основанием для возмещения убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав на землю органом государственной власти или органом местного самоуправления по причине правомерного установления или изменения зоны охраны объекта культурного наследия, является само наличие убытков, вызванных правомерными действиями этого органа [17].

Таким образом, подп. 4 и 4.1 п. 1 ст. 57 ЗК РФ направлены на компенсацию вреда, причиненного правомерными ограничениями прав на земельные участки, в том числе связанными с включением земельного участка в охранную зону.

Подпункт 5 п. 1 ст. 57 ЗК РФ был введен Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" . Целевое назначение земельного участка изменяется по ходатайству заинтересованного лица и по общему правилу с согласия правообладателя. Исключением из этого правила является изменение целевого назначения по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов (ч. 5 ст. 2).

В подп. 5 п. 1 ст. 57 ЗК РФ устанавливается право на компенсацию за вред, причиненный не любым изменением целевого назначения, а изменением целевого назначения земельного участка "на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка". То есть в данном случае речь идет о принудительном изменении целевого назначения в публичных интересах.

Если бы законодатель имел в виду ответственность за незаконные, а не за правомерные, но принудительные действия, то в подп. 5 п. 1 ст. 57 ЗК РФ не содержалось бы процитированное уточнение, поскольку ответственность наступала бы за нарушения, допущенные в любой процедуре изменения целевого назначения, - и по ходатайству государственного или муниципального органа, и по ходатайству иного заинтересованного лица, включая правообладателя.

Таким образом, толкование подп. 5 п. 1 ст. 57 ЗК РФ во взаимосвязи с положениями Закона N 172-ФЗ позволяет предположить, что воля законодателя была направлена на установление основания возмещения убытков, причиненных не противоправным, а просто принудительным изменением целевого назначения земельного участка в публичных интересах.

Внесения изменений в п. 1 ст. 57 ЗК РФ свидетельствует о том, что она направлена на возмещение правомерно причиненного вреда.

 

---

[1] Земельное право России: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «юриспруденция» / Г.В. Чубуков. - Москва: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2002. - С. 308-309. - ISBN 5-89194-101-5. - Текст: электронный. - URL: https://lawbook.online/kniga-rossii-pravo-agrarnoe/zemelnoe-pravo-rossii-uchebnik-dlya-studentov.html (дата обращения: 21.01.2022)

[2] Крассов, О. И. Земельное право: учебник / О. И. Крассов. — 5-е изд., перераб. и доп. — Москва: Норма: ИНФРА-М, 2021. — С. 293. - ISBN 978-5-91768-631-8. - Текст: электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/1222949 (дата обращения: 21.01.2022)– Режим доступа: по подписке.

[3] Земельное право России: Учебник по специальности «Правоведение» / Под ред. В.В. Петрова. - Москва: Стоглавъ, 1995. - 300 с. - Текст: непосредственный.

[4] Анисимов А. П. Земельное право России : учеб. для академического бакалавриата / под ред. А. П. Анисимова. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2016. С. 208–209.

[5] Амелин Ю. П. Административная ответственность за нарушения законодательства по использованию и охране земель // Актуальные проблемы государства и права в современный период : сб. статей. Томск, 1998. Ч. 2. С. 125.

[6] Ерофеев Б. В. Земельное право России : учебник. 8-е изд., перераб. М., 2004. С. 419.

[7] Сырых Е. В. Земельное право : учеб. для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 133–137.

[8] Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М., Воронеж, 2011. С. 388.

[9] Братусь, С. Н. Юридическая ответственность и законность: (очерк теории) / С. Н. Братусь. – Москва: Юридическая литература, 2001. – 215 с. - Текст: электронный. – URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=20276780& (дата обращения: 21.01.2022)-  Режим доступа: Научная электронная библиотека eLIBRARY.RU.

[10] Боголюбов, С. А. Ответственность в сфере охраны окружающей среды и значение возмещения причиненного ей вреда / С. А. Боголюбов. - Текст: электронный. // Юридическая ответственность: современные вызовы и решения: материалы для VIII Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся, Москва, 23 октября 2013 года. – Москва: Общество с ограниченной ответственностью «Научно-издательский центр ИНФРА-М», 2013. – С. 197-209. – DOI 10.12737/1050. – URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=24205118 (дата обращения: 21.01.2022)-  Режим доступа: Научная электронная библиотека eLIBRARY.RU.

[11] Измайлов О.В. Ответственность за нарушение земельного законодательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 7 - 8.

[12] Актуальные проблемы теории земельного права России: монография / Е.Н. Абанина, Н.Н. Аверьянова, А.П. Анисимов и др.; под общ. ред. А.П. Анисимова. М.: Юстицинформ, 2020. 800 с.

[13] п. 16 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

[14] Определение СКЭС ВС РФ от 27.09.2016 по делу N 309-ЭС16-5381.

[15] Постановление КС РФ от 03.07.2019 N 26-П (далее - Постановление N 26-П).

[16] Об организационной вине как основании возмещения вреда государством см. также: Ягельницкий А.А. Отклонения от принципа полного возмещения убытков, причиненных государством // Закон. 2017. N 10. С. 64 - 73; Маркелова А.А. Государственный орган причинил вред. Как доказать противоправность и взыскать убытки // Арбитражная практика для юристов. 2017. N 8. С. 82 - 84.

[17] Постановление N 11-П.