"Экологическое право", 2021, N 1
ОСОБЕННОСТИ РАЗРЕШИТЕЛЬНОГО ТИПА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Э.А. ГРЯДА
Гряда Элеонора Александровна, доцент кафедры земельного, трудового и экологического права Кубанского государственного аграрного университета имени И.Т. Трубилина, кандидат юридических наук.
На современном этапе развития земельного права вопросы о типе правового регулирования земельных отношений, структуре его метода, соотношении реализуемых способов правового воздействия, несмотря на свою теоретическую консервативность, имеют особое значение и предопределяют дальнейшие тенденции в совершенствовании его норм.
В статье определяются особенности соотношения основных способов правового воздействия (дозволений и запретов) при разрешительном типе регулирования земельных отношений, а также его влияния на процесс внутренней дифференциации норм земельного права. Особое внимание уделено анализу конституционных основ рассматриваемого типа правового регулирования и особенностям законодательной объективации запретов и дозволений в нормативных правовых актах, являющихся источниками земельного права.
Обосновывается вывод о том, что земельное законодательство как форма объективации дозволений и запретов на современном этапе его развития является системой нормативных правовых актов переходного периода, которая требует разработки концептуальной основы на основании системного подхода в определении содержания институтов земельного права.
Предлагается в качестве одного из критериев обособления отдельной группы норм земельного права в правовой институт рассматривать конкретный способ правового воздействия, реализуемый на различных уровнях нормативного регулирования.
Ключевые слова: разрешительный тип правового регулирования, способы правового регулирования, дозволение, запрет, метод земельного права, институты земельного права.
The Peculiarities of the Permitting Land Regulation Legal Regime
E.A. Gryada
Gryada Eleonora A., Associate Professor of the Department of Land, Labor and Environmental Law of the Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin, PhD (Law).
At the present stage of the land law development, issues concerning the type of legal regulation of land relations, the structure of its method, the ratio of the implemented methods of legal influence, despite their theoretical conservatism, are of particular importance and predetermine further trends in improving its standards.
The article defines the peculiarities of the ratio of the main methods of legal influence (permissions and prohibitions) with a permissive type of regulation of land relations, as well as its influence on the process of internal differentiation of the land law standards. Special attention is paid to the analysis of the constitutional basis of the considered type of legal regulation and the peculiarities of the legislative objectification of prohibitions and permissions in regulatory legal acts that are the sources of the land law.
We substantiate the conclusion that land legislation, as a form of objectification of permissions and prohibitions, at the present stage of its development is a system of regulatory legal acts of the transitional period, which requires the development of a conceptual framework based on a systematic approach to determining the content of land law institutions.
It is proposed to consider a specific method of legal impact, implemented at various levels of standard regulation, as one of the criteria for segregation of a separate group of the land law standards into a legal institution.
Key words: permissive type of legal regulation, methods of legal regulation, permission, prohibition, method of land law, institutions of land law.
Эффективность правового регулирования земельных отношений во многом предопределяется реализацией системного подхода к определению значения его отдельных способов и их логического соотношения. В связи с этим исследование особенностей типа регулирования, содержания метода земельного права, степени влияния реализуемых способов воздействия на процесс установления межотраслевых связей и внутреннюю дифференциацию норм земельного права представляется особо актуальным.
Соотношение дозволений и запретов при разрешительном типе регулирования земельных отношений. Общепризнанным в науке земельного права является положение о том, что правовой режим земельных участков имеет двойственное содержание, обусловленное их выступлением в качестве объектов различных правоотношений, имеющих как публично-правовую, так и частноправовую природу, и "при воздействии на одну и ту же разновидность общественных отношений могут использоваться модели регулирования, основанные как на частноправовом, так и на публично-правовом типах правового регулирования" <1>.
--------------------------------
<1> Шевырин Е.К. Тип правового регулирования: теоретические и практические проблемы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2008. С. 11.
В связи с этим метод земельного права зачастую характеризуется как императивно-диспозитивный, предполагающий сочетание нескольких способов регулирования прежде всего запретов и дозволений. В то же время это утверждение не может в полной мере являться характеристикой уникальности метода, свидетельствующего о самостоятельности отрасли земельного права, поскольку подобное сочетание способов характерно для многих отраслей российского права. Характеризующей особенностью метода земельного права является не столько факт реализации нескольких способов, сколько их соотношение, определенная иерархическая подчиненность, обусловленная функциональным назначением запретов и дозволений различных видов и отражающая специфику правового воздействия.
При этом реализация различных способов регулирования применительно к земельным отношениям не является свидетельством комплексности отрасли земельного права и выступает предпосылкой установления межотраслевых связей, конвергенции частного и публичного с учетом специфики возникающего общественного отношения. Соотношение дозволений и запретов как парных правовых категорий предопределено поиском баланса частного интереса (как формы проявления дозволения) и публичного (как формы проявления запрета).
Вопрос о соотношении способов правового регулирования детально проработан Г.А. Волковым, определившим три уровня нормативного регулирования природоресурсных отношений. Режим (тип) правового регулирования - разрешительный, который знаменует действие общего запрета, является первым уровнем нормативного регулирования; на втором реализуются дозволения (исключения из общего запрета) и предписания; на третьем - запреты, которые являются исключениями из дозволений второго уровня <2>.
--------------------------------
<2> См.: Волков Г.А. О методологии природоресурсных отраслей права // Экологическое право. 2018. N 1. С. 3 - 12.
Придерживаясь данной структуры, можно выделить два вида запрета как способа правового воздействия на земельные отношения: первый - общий, отражающий тип правового регулирования, и второй - специальный, служащий ограничивающим условием реализации установленного дозволения.
Общий запрет, характеризующий разрешительный тип правового регулирования земельных отношений, можно охарактеризовать как "исходное и направляющее правовое начало" <3>, как "невидимый" элемент в праве" <4>. Данный способ регулирования не имеет конкретной объективации в правовой норме и может быть определен исходя из ее смыслового содержания.
--------------------------------
<3> Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве // Алексеев С.С. Собрание сочинений в десяти томах. М.: Статут, 2010. Т. 2. С. 295.
<4> Там же. С. 303.
Реализация данного способа имеет исторические корни и предопределена развитием экологической формы взаимодействия общества и природы, необходимостью обеспечения рационального природопользования как оптимального результата правового воздействия. В современных научных исследованиях совершенно справедливо правовые запреты рассматриваются как структурная часть правового механизма обеспечения рационального природопользования <5>. Если специальные запреты, во всем их многообразии, направлены на установление границ природопользования путем конкретизации дозволений на использование природных объектов и ресурсов, то ценностная характеристика общего запрета выражается в его исходном начале - "запрещено все, кроме дозволенного", отражает недопустимость иррационального в природопользовании, исключает возможность любого воздействия на природу без объективированного в норме права дозволения.
--------------------------------
<5> См.: Лунева Е.В. Правовой механизм обеспечения рационального природопользования: постановка проблемы // Экологическое право. 2018. N 4. С. 31 - 37.
Разрешительный тип правового регулирования выражается и в содержании норм-принципов экологического и земельного права, отражающих общую направленность правового воздействия. В соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" <6> в качестве одного из принципов ее охраны определена презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Данная норма-принцип является одним из аспектов проявления действия общего запрета в разрешительном типе регулирования отношений природопользования, поскольку правовое предположение об экологической опасности любого воздействия на окружающую среду не может быть основано на общем дозволении. Презумпция потенциальной опасности хозяйственной и иной деятельности имеет значение для распределения бремени доказывания и обязывает субъекта, ее осуществляющего, доказать возможность реализации дозволения, ограниченного требованиями экологического законодательства. Значимость презумпции можно подчеркнуть и тем, что она является прямой, и такое "обозначение юридических конструкций презумпциями - явление не очень распространенное" <7>.
--------------------------------
<6> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<7> Булаевский Б.А. Классификация правовых презумпций // Журнал российского права. 2010. N 11. С. 74 - 83.
Что касается принципов, нашедших свое отражение в Земельном кодексе Российской Федерации <8> (далее - ЗК РФ), следует обратить внимание на принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Общий запрет является способом обеспечения интересов общества, установленных как исключения из него дозволения - законных интересов субъектов земельных правоотношений. Соответственно, без установления дозволений, являющихся исключением из общего запрета, реализация любого частного интереса в земельных отношениях не представляется возможной. Дозволение отражает объем возможного поведения субъекта, который подлежит непосредственной конкретизации запретами, относящимися к третьему уровню нормативного регулирования.
--------------------------------
<8> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Конституционные основы разрешительного типа правового регулирования земельных отношений. Тип правового регулирования как "теоретическая конструкция, отображающая научные представления о существенных чертах, свойствах и строении процесса воздействия на общественные отношения" <9>, подлежит отражению в Основном Законе государства, положения которого являются базисом дальнейшего отраслевого регулирования и ориентиром законотворческого процесса.
--------------------------------
<9> Шевырин Е.К. Указ. соч. С. 9.
Необходимо обратить внимание, что конституционные положения, являющиеся основой правового регулирования земельных отношений, не были затронуты в процессе внесения поправок в Конституцию Российской Федерации <10>. Это свидетельствует об их фундаментальности и неизменном правовом значении на современном этапе развития земельного законодательства.
--------------------------------
<10> См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 12 декабря.
О наличии общего запрета как "исходного юридического начала построения нормативного материала" <11> свидетельствует содержание норм ст. ст. 9 и 36 Конституции Российской Федерации. На основании ч. 1 ст. 36 Основного Закона земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Часть 2 этой же статьи является примером установления дозволения: "Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности".
--------------------------------
<11> Алексеев С.С. Указ. соч. С. 321.
Такое традиционное для разрешительного типа правового регулирования логическое соотношение способов правового регулирования на его различных уровнях можно выявить и на основании содержания ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Данное конституционное положение является примером внешней объективизации общего запрета в его противоположности - дозволении. Именно на эту особенность выражения общих запретов обращал внимание С.С. Алексеев как на факт, имеющий "принципиальное социально-политическое, общеюридическое значение" <12>. Таким образом, разрешительный тип правового регулирования предопределен наличием общего запрета, а сама возможность образования, использования и приобретения прав на земельные участки (реализация дозволений) осуществляется в определенных законодательством пределах.
--------------------------------
<12> Там же. С. 304.
Такой подход к объективизации общего запрета в регулировании земельных отношений предпринят не впервые. В ст. 10 Конституции Союза Советских Социалистических Республик 1977 г. <13> содержалась норма о том, что земля, ее недра, воды, растительный и животный мир в их естественном состоянии являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, находятся в ведении Советов народных депутатов и предоставляются для использования гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям. В ст. 18 этого нормативного акта было установлено, что в интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды. При этом данная норма соответствовала Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.) <14>, в котором в качестве целей международного сотрудничества в области охраны окружающей среды определено повышение эффективности национальных мер по защите окружающей среды путем в том числе рационального использования природных ресурсов.
--------------------------------
<13> См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 7 октября 1977 г. // ВВС СССР. 1977. N 41. Ст. 617.
<14> См.: Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе: подписан в г. Хельсинки 1 августа 1975 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI. М., 1977. С. 544 - 589.
В настоящее время положения ч. 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации свидетельствуют о нескольких важнейших особенностях, влияющих на соотношение способов правового воздействия при разрешительном типе правового регулирования.
Во-первых, исходя из ее смыслового значения, пользование землей может осуществляться только при условии законодательного определения условий и порядка пользования данным объектом. То есть из общего запрета, являющегося основой разрешительного типа правового регулирования, устанавливается исключение в виде дозволения, которое должно подлежать объективации в нормах федерального закона.
Во-вторых, важным является вопрос о том, в нормах какого конкретного федерального закона должны определяться порядок и условия пользования землей. Очевидно, что отношения, связанные не только с охраной, но и использованием земель, должны регулироваться отраслевым законодательством, в систему которого входит как ЗК РФ, так и ряд других федеральных законов.
В настоящее время виды, содержание и расположение норм земельного права обусловлены общими тенденциями развития земельного законодательства, прежде всего необходимостью обеспечения его соответствия стремительно развивающимся общественным отношениям. Эта тенденция выражается в преимущественно законодательной форме выражения земельно-правовых норм. Если ранее земельные отношения регулировались в основном подзаконными нормативными правовыми актами, в частности, указами Президента Российской Федерации, восполнявшими пробелы федерального законодательства, то на современном этапе результатом активного процесса законотворчества является тот факт, что большинство земельных отношений регулируются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Характеристикой процесса развития земельного законодательства является значительное количество принятых федеральных законов, которое во многом обусловлено объективными факторами - усложнением гражданского оборота, необходимостью согласования норм различной отраслевой принадлежности, стремлением повысить роль конкурентных процедур при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, поиском эффективных форм землепользования и многими другими. Однако стремление быстрого, детального, именно законодательного регулирования земельных отношений, без разработанной целостной концепции развития приводит к катастрофическому объему внесенных в нормативные правовые акты изменений и не позволяет правоприменителю адаптироваться к новым правилам. Например, только в ЗК РФ изменения вносились более ста раз.
Такая динамика поспешного законотворчества во многом обусловлена необходимостью корректировки ранее установленных правил, вызванной отсутствием целостного подхода, и приводит к усилению роли судебной практики в регулировании земельных отношений. Можно привести множество примеров, когда проблемы обеспечения качества результатов законотворческого процесса вынужденно решаются уже правоприменителем.
Так называемое точечное регулирование земельных отношений, направленное на решение отдельных задач, наряду с явной тенденцией усложнения законодательной техники без должной теоретической разработки влечет за собой невозможность эффективной реализации норм земельного права.
Все изложенное позволяет сделать вывод о том, что земельное законодательство на современном этапе его развития является системой нормативных правовых актов переходного периода, которая требует разработки концептуальной основы, отражающей глобальные направления земельно-правовой политики. Этого можно достичь путем утверждения Концепции развития земельного законодательства, в которой должен быть отражен системный подход в определении содержания институтов земельного права.
Постановка этой проблемы актуальна в связи не столько со стремлением обеспечить некоторую теоретическую полноту регулирования земельного отношения отдельного вида, сколько с потребностью обеспечить эффективную реализацию уже закрепленных норм, логическую взаимосвязь между нормами земельного права на основании единого методологического подхода, предотвратить тенденцию "размывания" норм данной отрасли путем их закрепления в различных источниках, конкретизировать их соотношение с нормами других отраслей, прежде всего гражданского и градостроительного права.
В этой связи нельзя обойти вниманием вопрос о возможности регулирования отношений, связанных с использованием земель, нормами других отраслей права. Учитывая межотраслевой характер многих правовых институтов, многоаспектное содержание понятия объектов земельных правоотношений, соотношение понятий "земельное право" и "земельное законодательство", обеспечить "нормативную чистоту" и категоричную объективацию конкретного правила поведения, определяющего порядок и условия пользования землей, в источнике одной отраслевой принадлежности практически невозможно.
Однако это не означает, что нормы земельного права должны быть разрознены в источниках различной отраслевой принадлежности, что будет свидетельствовать о неэффективности правового регулирования и создаст затруднения в их реализации, побуждая правоприменителя решать правовые коллизии путем установления соотношения различных норм применительно к возникшей правовой ситуации.
Это приводит к выводу о том, что дозволение на использование земли в конституционно-правовом смысле должно быть объективировано непосредственно в нормах федеральных законов, являющихся основными источниками земельного права. При этом реализация в процессе регулирования земельных отношений правовых конструкций, традиционно относящихся к другим отраслям права, допустима при условии наличия нормы-дозволения в земельном законодательстве. Попытка установления межотраслевой связи такого вида однажды уже была предпринята путем унификации моментов вступления в силу гл. 17 Гражданского кодекса Российской Федерации <15> и ЗК РФ. Такая конструкция должна быть реализована и в случае претворения в жизнь Концепции развития гражданского законодательства <16> в части введения новых видов ограниченных вещных прав на земельные участки. Любые изменения, даже в части расширения условий пользования земельными участками, диктуемые потребностями гражданского оборота, вполне допустимы при условии их предварительной оценки на соответствие не только частным, но и публичным интересам, баланс которых выступает одним из критериев эффективности правового регулирования. Совершенствование норм гражданского права в части, регулирующей отношения по установлению вещных прав на недвижимое имущество, не может осуществляться без учета публичных интересов и без одновременного совершенствования норм земельного права.
--------------------------------
<15> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<16> См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации: одобрена решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // ВВАС РФ. 2009. N 11.
При характеристике данной особенности можно выявить закономерность трансформации способа правового регулирования, являющегося преобладающим для другой отрасли, в качестве системообразующего в институтах земельного права. Например, если земельные отношения носят имущественный характер, то дозволение, определяющее тип правового регулирования имущественных отношений, характерный для гражданского права, составляет основу регулирования в соответствующем правовом институте земельного права в тех случаях, когда объектом таких отношений выступает земельный участок.
В-третьих, большое значение имеет решение вопроса о том, в отношении какого объекта может осуществляться рассматриваемое дозволение, поскольку в данной конституционной норме употребляется понятие "пользование землей". Если не вдаваться в теоретические аспекты соотношения понятий "земля" и "земельный участок", очевидно, что понятие "земля" в его конституционно-правовом смысле является более широким, чем объект права собственности и иных прав. И даже употребление понятия "право собственности на землю" в ст. 9 Конституции Российской Федерации не является ошибочным с точки зрения необходимости индивидуализации объекта гражданского оборота. Относя к объектам права собственности лишь индивидуализированные земельные участки, мы рискуем вывести из отношений собственности иные объекты, права на которые возникли до введения правила об их индивидуализации и, соответственно, пока не подлежали государственной регистрации. Может возникнуть вопрос и о правовом режиме земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, из которых земельные участки не образованы.
Кроме того, развитие земельных отношений приводит к появлению новых правовых конструкций, например, так называемого фактического использования, без приобретения прав, традиционно предусмотренных нормами гражданского и земельного законодательства. Поэтому данное понятие вполне отражает реалии современного состояния земельных отношений.
В-четвертых, важным является определение содержания понятия "пользование землей". Представляется, что конституционный акцент именно на пользование, которое может являться элементом содержания многих видов прав на земельные участки, а также осуществляться без приобретения соответствующих прав, является дополнительным аргументом, что условия и порядок пользования землей должны быть определены непосредственно нормами земельного законодательства. Традиционно для предмета данной отрасли права характерно регулирование отношений пользования, детальное определение объема прав и обязанностей как правообладателей, так и иных участников земельных отношений.
В-пятых, указание в рассматриваемой норме на определение порядка пользования землей именно федеральным законом не является случайным. Этапы развития земельного законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствуют о положительном переходе от так называемого опережающего законотворчества к принятию эффективных нормативных правовых актов в рамках предоставленной им федеральным законодательством компетенции.
Важное значение имеет ч. 2 ст. 36 ЗК РФ, определяющая границы реализации дозволения, в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Границы свободного пользования определяются ограничивающими условиями, по сути представляющими собой запрет на реализацию права при несоблюдении указанных требований. Следовательно, пределы реализации частного интереса в земельных отношениях конкретизируются запретами, реализуемыми на двух уровнях нормативного регулирования.
Таким образом, вытекающее из смысла положений Конституции Российской Федерации соотношение способов правового регулирования по типу "общий запрет - дозволение (исключение из общего запрета) - запрет (исключение из дозволения)" характеризует особенности разрешительного регулирования земельных отношений и обеспечивает баланс частных и публичных интересов.
Разрешительный тип правового регулирования и внутренняя дифференциация норм земельного права. При характеристике реализуемых способов правового воздействия с учетом разрешительного типа регулирования земельных отношений возникает вопрос о том, влияют ли особенности их соотношения на процесс внутренней дифференциации норм земельного права.
Традиционно метод правового регулирования рассматривается как юридический критерий, который в дополнение к критерию материальному (предмету правового регулирования), является основанием отраслевой дифференциации норм права. В то же время такое значение метода правового регулирования не является исчерпывающим, поскольку его внутреннее содержание, структура, особенности соотношения реализуемых способов правового регулирования (дозволений, запретов, предписаний) непосредственно влияют не только на содержание и конструкцию отдельной правовой нормы, но и их совокупностей.
Вопросы внутренней системной дифференциации норм земельного права в науке представлены в общем виде, при этом зачастую в качестве критериев выделения его институтов указывается разновидность (специфика) земельного правоотношения, определяемая не только логическим, но и законодательным обособлением группы правовых норм. Однако в идеале система земельного законодательства является отражением системы земельного права, поэтому придавать значение правового института отдельной совокупности норм земельного права, даже формально выраженных в отдельных главах акта кодификации лишь по предметному критерию, не представляется целесообразным. Более того, нормы земельного права могут содержаться в нормативных правовых актах, являющихся основными источниками других отраслей.
В учебной литературе также не наблюдается единства мнений о видах и количестве институтов земельного права. Традиционно указывается, что институты общей части содержат нормы, имеющие значение для регулирования отношений по использованию земель независимо от их категоризации, особенной нормы, определяющие правовой режим каждой из семи категорий земель. Например, в содержание общей части включают институты: права собственности, иных прав, управления, охраны и защиты прав на землю <17>; права управления в области землепользования, институт землеустройства, предоставления и изъятия земли, планирования использования земли, контроля за использованием земли <18>; институт возникновения, изменения и прекращения земельных прав субъектов, правила разрешения земельных споров, институт ответственности за нарушения земельного законодательства <19>.
--------------------------------
<17> См.: Болтанова Е.С. Земельное право России. Томск: Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники; Эль Контент, 2012. С. 10.
<18> См.: Чернышев Ю.В. Земельное право с элементами гражданского права. Общие положения: учебное пособие. СПб.: Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет; ЭБС АСВ, 2013. С. 9.
<19> См.: Земельное право: учебник для самостоятельной работы студентов юридических вызов, обучающихся по дистанционной форме образования / Н.А. Волкова, И.А. Соболь; под ред.: И.А. Соболь, Н.А. Волкова, Г.В. Чубуков. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 26.
В таких условиях значение метода правового регулирования в процессе внутренней дифференциации норм земельного права трудно переоценить. Представляется, что именно специфика его содержания предопределяет особенности системы земельного права. На наш взгляд, критерием обособления отдельной группы норм земельного права в качестве правового института является конкретный способ правового воздействия, реализуемый на различных уровнях нормативного регулирования, предопределяющих функции конкретной совокупности норм.
Например, общий запрет реализуется в учредительном институте земельного права, определяющем его принципы и содержащем другие виды учредительных норм, например, нормы-дефиниции. Критерием обособления регулятивных институтов земельного права является реализация дозволения. К таким институтам можно отнести институты образования (а также преобразования и прекращения существования) земельного участка; права собственности и прав на земельные участки лиц, не являющихся собственниками; фактического землепользования без образования земельных участков и приобретения прав на них; приобретения и прекращения прав на земельные участки.
На втором уровне нормативного регулирования с основным дозволением реализуется сопутствующее правовое предписание, которое выступает основой регулирования в институтах, носящих обеспечительный характер. К ним относятся институты управления земельными ресурсами, экономического механизма, охраны земель. Именно способы правового воздействия, реализуемые на данном уровне, являются системообразующими для общей части земельного права. Важным является то обстоятельство, что не каждое предписание является системообразующим, в качестве таковых могут рассматриваться только предписания, имеющие логическую устойчивую связь с дозволением. Например, дозволению на использование земельного участка на определенном праве корреспондируют предписания, выражающиеся в обязанности правообладателя осуществлять землепользование в строгом соответствии с целевым назначением или видом разрешенного использования, являющиеся основным способом регулирования отношений по охране земель.
Таким образом, соотношение основных способов правового воздействия при разрешительном типе правового регулирования земельных отношений является определяющим в процессе внутренней дифференциации норм земельного права.
Литература
1. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве / Алексеев С.С. Собрание сочинений в десяти томах. Т. 2. Специальные вопросы правоведения / С.С. Алексеев. Москва: Статут, 2010. 471 с.
2. Болтанова Е.С. Земельное право России: курс лекций / Е.С. Болтанова. Томск: Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники; Эль Контент, 2012. 148 с.
3. Булаевский Б.А. Классификация правовых презумпций / Б.А. Булаевский // Журнал российского права. 2010. N 11. С. 74 - 83.
4. Волков Г.А. О методологии природоресурсных отраслей права / Г.А. Волков // Экологическое право. 2018. N 1. С. 3 - 12.
5. Земельное право: учебник для самостоятельной работы студентов юридических вузов, обучающихся по дистанционной форме образования / Н.А. Волкова, И.А. Соболь; под редакцией: И.А. Соболь, Н.А. Волкова, Г.В. Чубуков. Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 359 с.
6. Лунева Е.В. Правовой механизм обеспечения рационального природопользования: постановка проблемы / Е.В. Лунева // Экологическое право. 2018. N 4. С. 31 - 37.
7. Чернышев Ю.В. Земельное право с элементами гражданского права. Общие положения: учебное пособие / Ю.В. Чернышев. Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет; ЭБС АСВ, 2013. 147 с.
8. Шевырин Е.К. Тип правового регулирования: теоретические и практические проблемы: автореферат диссертации ... кандидата юридических наук / Е.К. Шевырин. Самара, 2008. 25 с.
