ЛЕКЦИЯ 2. ИСТОРИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

 

1.Земельные правоотношения в дореволюционной России

2. Земельное законодательство советского периода

3. Развитие земельного законодательства в России на современном этапе

 

1.Земельные правоотношения в дореволюционной России

 

Земельные отношения русской деревни регулировались нормами обычного права. Так, В.Б. Безгин отмечает, что изученные решения волостных судов по земельным искам убедительно свидетельствуют о том, что в рассмотрении земельных споров судьи руководствовались правовыми обычаями.  

Принималось и земельное законодательство. Основные земельные законодательные акты отражали и суть проводимых в разное время земельных реформ.

Первым кодифицированным письменным источником права, дошедшим до наших дней, является Русская Правда, или Правда Ярослава, датируемая XI в. Как законодательный акт Русская Правда представляет собой несколько редакций, что уже говорит о том, что происходит осознание права как такового, попытка совершенствования законодательных норм в процессе их правоприменения. Подверглись определенному регулированию и земельные отношения. В частности, ст. 34 Русской правды устанавливает штраф за порчу межевого знака.

Русская Правда базируется на обычаях, следовательно, это еще раз подтверждает вывод о том, что развитие земельных отношений началось раньше, чем эти обычаи закрепились документально.

 Русская Правда, будучи централизованным нормативным актом, продолжала действовать на территории большинства независимых суверенных княжеств. Вместе с тем ученые утверждают о существовании как минимум двух моделей (кроме московской) построения региональных правовых систем в феодальных княжествах.

Наиболее значимыми актами регионального законодательства считают Псковскую и Новгородскую судные грамоты, как наиболее устойчиво регулирующие земельные отношения.

К моменту формирования централизованного государства существовали две разные системы земельного законодательства и земельных отношений. В Западной Руси участник земельных отношений - это абстрактное лицо - обладатель земельного участка, при этом правовой режим участка не зависит напрямую от правового положения своего обладателя. Во второй системе правовой режим земельного участка напрямую зависел от правового положения своего обладателя. Главную роль здесь играют индивидуальные акты распоряжения землями в отношении конкретных лиц^[2]

В общем же законодательство этих двух систем создало базу для формирования развитого централизованного законодательства к моменту объединения всех княжеств Руси в одно государство.

Следующий этап развития земельного законодательства связан с законодательным становлением крепостного права в России, которое по сути было закреплено в Судебнике 1497 г. (Судебник Ивана III). Впервые Судебник упоминает такую форму землевладения, как поместье, называя помещика тем, "за которым закреплена земля великого князя", как факт расширения поместной системы на Руси.

А.Г. Василенко называет главным достижением эпохи правления Ивана Грозного (IV) в сфере земельных отношений наведение порядка путем межевания, проводимого в централизованном порядке в 1556 г. А главным нормативным актом этого периода по праву считается Судебник 1550 г.^[3]

Особенностью Судебника 1550 г. является тот факт, что землевладение впервые защищается с точки зрения уголовного права.

Важной вехой в истории становления российского земельного законодательства является разработка и принятие Свода законов Российской империи. Непосредственными причинами создания единого кодифицированного акта, заменившего собой Судебник Ивана Грозного, являются, по оценкам историков, народные восстания первой половины "бунтарского" XVII в. Представляет интерес гл. XVI "О поместных землях", устанавливающая порядок оборота поместья как недвижимости.

Правление Петра I принесло истории и обществу того периода столь ценный с точки зрения землеустройства акт, как Указ 1714 "О единонаследии".

Этот указ уравнивал в правовом статусе вотчину и поместье и  теперь земля могла передаваться по наследству только старшему сыну с последующим запретом продажи этих объектов и передачи их под залог.

"Золотой век" Екатерины II приняло всеобщий характер валовое размежевание земель. Были упразднены межевые учреждения, взамен которых была открыта Московская межевая канцелярия. Законодательным итогом стало издание 19 сентября 1765 г. Высочайшего манифеста о генеральном размежевании земель во всей Империи, а в 1766 г. были изданы Генеральные правила и Наставления землемерам, итоговой целью которых были "утверждение спокойствия, прав и надежности каждого владельца в его имении". Главной целью генерального межевания, считал И.Е. Герман, было ликвидировать межевые споры и стычки и добиться общепризнанности устанавливаемых земельных границ^[4].

Указ 1801 г. позволил представителям недворянских сословий приобретать в собственность землю, не нарушая при этом монопольного права сословия дворянского на покупку и, соответственно, пользование населенными землями.

 Субъектами землевладения стали купцы, мещане, крестьяне, однако Указ помог настолько малой доле населения, что его можно считать только актом создания видимости каких-либо законодательных действий по крестьянско-земельному вопросу. Дополнением вышеупомянутого акта стал Указ 1848 г. - теперь и помещичьи крестьяне становились субъектами права собственности на недвижимое имущество, в т.ч. землю. Однако сама покупка была возможна только с разрешения помещика, что сводило на нет сущность и значение Указа.

Другой, более важной, вехой в истории земельного законодательства России стал Указ "О вольных хлебопашцах" 1803 г. Он стал шагом к постепенной отмене крепостного права и к формированию крестьянства как собственников земли. Этот акт разрешал помещику отпускать крестьянина, заключив при этом по согласию с ним договор и предоставив в собственность крестьянину земельный надел. Значение этого Указа в первую очередь в том, что он выдвигал на первый план частные интересы помещиков и крестьян, а не государственные.

Таким образом, законодательные меры первой половины XIX в. были чрезмерно осторожными, часто противоречивыми. Правительство хотело решить острый земельный вопрос, не нарушив основы государственного строя, сохранив монопольное право привилегированного сословия на землю. Однако подобное вряд ли было возможно. То, чего ждали крестьяне, осталось недосказанным проведенными реформами, реформаторы не доделали то, что хотели: самое многочисленное сословие России по-прежнему не было наделено ни правами, ни землей. Все это подготовило почву для следующего этапа в развитии земельного законодательства России - подошло время для отмены крепостного права.

В процессе отмены крепостного права безземельное освобождение крестьян могло привести к бунтам, но мнение помещиков также нельзя было не учитывать. В таких жарких дискуссиях, законодательными результатами которых стали Манифест об отмене крепостного права и Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, изданных 19 февраля 1861 г.

Согласно этим документам крестьяне становились лично свободными людьми, могли заключать сделки, приобретать имущество. Земля была выделена крестьянам, но использование земельных участков существенно ограничивалось обязательствами перед помещиками - бывшими собственниками. Оставалось проблемой и малоземелье: средний надел на душу населения составил 3,4 десятины, тогда как требовалось 8 десятин, чтобы прокормить семью. К тому же, если надел, которым пользовался крестьянин до реформы, был больше, землю отрезали, причем непременно лучшую ее часть - так появилось понятие "отрезки".

После составления уставной грамоты (начиная с 1863 г.) помещик мог перевести крестьянина на выкуп, до этого момента крестьянин считался "временнообязанным". С переходом на выкуп юридически правовое положение крестьян менялось - он становился собственником, однако фактически по-прежнему не имел права продавать надел, т.е. был субъектом права постоянного пользования.

Отмена крепостного права в России, безусловно, оставила положительный след в развитии государства в целом. Был расширен рынок рабочей силы, увеличилась площадь пашни, заметно возросла урожайность, лично свободными стали около 24 млн. крепостных. Однако, по оценкам историков, реформа не выполнила своих главных задач, ведь крестьянин оставался экономически зависимым от помещика. Крестьяне выступали как социальный субъект земельно-правовых отношений только в составе общины, т.е. не была все же достигнута главная цель реформы - крестьянин не стал полноценным субъектом права^[5]

Половинчатость решения вопроса о земле во второй половине XIX в. привела к росту крестьянских выступлений. Полноценное капиталистическое развитие, на путь которого уже встала в то время Россия, тормозилось в сфере аграрных правоотношений. Сохранялись крепостнические пережитки, нищета крестьян и малоземелье как главная проблема русской деревни в конце XIX - начале XX в. Все это препятствовало совершенствованию агротехники, приводило к чрезмерной дешевизне труда, а усугубляясь ростом численности крестьянского сословия, семейными разделами и высокими выкупными платежами, также приводило к общему оскудению деревни.

      Община по-прежнему препятствовала становлению крепких кулацких хозяйств, а, следовательно, и развитию сельского хозяйства страны. Ее разрушение и стало одной из главных целей реформы П.А. Столыпина.

Проблема крестьянского малоземелья испокон веков существовала в России. Однако если ранее решение этого вопроса представлялось возможным только за счет земель помещиков, что, безусловно, вызывало их недовольство, то П.А. Столыпиным был предложен принципиально иной выход из сложной ситуации: создание на развалинах земельной общины новой системы земледелия, порождающей кулаков, путем облегчения покупки земельных участков и создания благоприятных условий для переселения на массивы никем не освоенных земель, в Сибирь.

Переселение на сибирские просторы имело место и ранее, однако с другой целью - для постройки Сибирской железной дороги. Аграрная же реформа с этим переселением связывала двойную пользу: во-первых, устранение напряженности в отношениях крестьян и помещиков на территории Европейской части России, во-вторых, получение государством экономической выгоды от развития сельского хозяйства в Сибири.

Законодательное оформление "столыпинская" реформа получила через несколько нормативных актов. Положившим начало считается Указ от 9 ноября 1906 г., который позволил крестьянам выходить из общины с землей с закреплением участка в собственности отдельных домохозяев, а не двора, как было ранее.

Выкупные платежи, тяжким бременем лежавшие на крестьянах после реформы 1861 г., были отменены еще годом ранее Указом от 3 ноября 1905 г. Вторая часть реформы - индивидуализация крестьянского землевладения, создание иной правовой оболочки крестьянского хозяйства и увеличение его производительности - регламентировались Указами от 4 марта и 15 ноября 1906 г., а также Законом от 14 июня 1910 г. Он вводил положение о том, что общины, в которых переделы не производились с 1863 г., должны считаться перешедшими к подворному наследственному землепользованию, т.е. община распускалась даже независимо от желания крестьян. Положение о землеустройстве от 29 мая 1911 г. представляло собой техническую и процессуальную сторону перехода к отрубному и хуторскому хозяйству.

Выйдя из общины и "укрепив" землю в собственность, крестьянин мог потребовать всю его землю, расположенную чересполосно с чужими полосами, собрать в единый участок - отруб. Если он переезжал из деревни на свою землю, отруб становился хутором.

Принципиальное новшество - землю теперь можно было продать или купить. Выйдя из общины и продав землю, крестьянин мог получить ссуду и отправиться в Сибирь, где переселенцам на льготных условиях предоставлялись участки земли, инвентарь и семена .

Безусловно, рыночные отношения понемногу стали проникать в сферу отношений земельно-правовых, повышая тем самым эффективность сельскохозяйственного производства. Множество форм собственности заменили единую систему землевладения. Однако, как отмечает Ф.П. Румянцев, можно говорить и об успехе, и о провале реформы. Мероприятия Правительства усилили социальную напряженность в деревне. Старые полукрепостнические порядки, в каком-либо виде проявляющие себя, создавали очередные сложности. Правовые нормы были разнообразны, разбросаны по разным частям Свода законов Российской империи. Причиной этому были различия прав на землю в зависимости от субъектов, способов владения и характера вещного объекта.

Все названные правовые акты досоветской Руси не являлись конституционными с точки зрения их формального статуса, как не знала Россия и единого писаного основного закона. Развитие земельных отношений и земельного законодательства в целом является важнейшей составляющей становления российской государственности и российской правовой системы.

     «Столыпинская аграрная реформа» – обобщенное название комплекса мероприятий в области сельского хозяйства. Так, Указом от 8 ноября 1905 г. отменены выкупные платежи за надельные земли, отведенные крестьянам в ходе реформы 1861 г. В основе указов от 4 марта, 15 ноября 1906 г. и Закона от 14 июня 1910 г. – концепция замены общинного крестьянского землевладения и землепользования частной (подворной). Основными направлениями реформы являлись: передача земель в собственность крестьян, постепенное упразднение сельской общины как коллективного собственника земель, кредитование крестьян, скупка помещичьих земель для перепродажи крестьянам на льготных условиях, землеустройство, позволяющее оптимизировать крестьянское хозяйство за счет ликвидации чересполосиц. Цель реформ – повышение производительности труда в сельском хозяйстве посредством раздачи земельных наделов крестьянам, предоставления им особых прав и свобод. Но и эта реформа не оправдала надежд ее организаторов, так как мало затрагивала частное землевладение. Реформа проводилась в 47 губерниях европейской части России. С 1910 г. больше внимания уделяется поддержке кооперативного движения. В период проведения реформы окончательно сложился земельный правопорядок Российской империи, просуществовавший вплоть до 1917 г. Правовой режим земельного фонда России того периода предусматривал деление земель на следующие категории:

1)               государственные земли;

2)               монастырские земли; 

3)               майоратские земли;

4)                частновладельческие земли; 

5)               посессионные земли; 

6)               общественные земли.

 

2. Земельное законодательство советского периода.

 

Основой земельно-правового строя является право собственности на землю, трансформация которого ведет к качественным изменениям как экономических, так и правовых отношений и, как известно, именно стремление изменить отношения собственности на землю было одной из движущих сил Октябрьской революции.

В основу кардинальных изменений отношений земельной собственности, осуществленных на основе правовых актов, принятых в первые дни после революции, легла наиболее популярная среди крестьян аграрная программа партии эсеров. В соответствии с ней был составлен Крестьянский наказ о земле. Партия эсеров выступала за социализацию земли, т.е. за изъятие ее из частной собственности отдельных групп и лиц в общенародное достояние на следующих началах:

а) все земли поступают в заведование центральных и местных органов;

б) пользование землей должно быть уравнительно-трудовым, т.е. обеспечивать потребительскую норму на основании приложения собственного труда, единоличного или в товариществе;

 в) рента должна быть обращена на общественные нужды;

 г) земля обращается во всенародное достояние без выкупа.

Эти положения эсеровской программы были развиты в Крестьянском наказе о земле, ставшем частью Декрета о земле.

Декрет о земле

На основе Декрета о земле был уничтожен земельный строй дореволюционной России и создан новый земельный строй России. Была отменена частная собственность на землю без вознаграждения крупных собственников. Уничтожение частной собственности на землю фактически явилось национализацией земли.

Правда, в самом Декрете термин "национализация земли" не содержится, тем не менее, его положения законодательно закрепили именно национализацию земли. Декрет установил, что помещичья собственность на землю отменяется немедленно и без всякого выкупа, все земли обращаются во всенародное достояние и переходят в пользование всех трудящихся.

Декрет о земле ввел принцип трудового землепользования, определил принципы и формы владения и пользования землей. Земельные участки с высококультурными хозяйствами превращались в государственные хозяйства. Основная масса земель передавалась на основе уравнительного землепользования крестьянам по трудовым или потребительско-трудовым нормам и подвергалась периодическим переделам. Правом пользования землей наделялись все граждане России, желающие обрабатывать ее своим трудом вместе с семьей или в товариществе. Наемный труд не допускался. Формы пользования землей допускались различные, в зависимости от желания граждан отдельных селений и поселков: подворные, хуторские, общинные, артельные.

Таким образом, Декрет о земле предусмотрел различные формы землепользования - государственных предприятий, товариществ, артелей и трудящихся крестьян. Впоследствии, одни формы (например, хуторское, общинное, единоличное землепользование) были отменены, а другие укрепились и, в конечном счете, стали преобладающими и основными. Установление национализации земли привело к возникновению и последующему развитию земельного законодательства.

Социализация земли.

III Всероссийский съезд Советов 18 января1918 г. принял основные положения Декрета о социализации земли. Съезд поручил ВЦИК доработать и утвердить весь Декрет в целом. Под влиянием большевиков проект Декрета был существенно исправлен, а ряд положений принципиально изменен. 9 февраля 1918 г. ВЦИК утвердил Декрет о социализации земли.

Декрет состоял из 13 разделов, в которых были развиты и более детально сформулированы основные принципы и положения Декрета о земле. Новый закон подтвердил национализацию земель, недр, лесов и вод. Декрет о социализации земли также подтвердил положение о праве исключительной государственной собственности на землю и ее недра. Земля передавалась без всякого выкупа в пользование трудящегося народа.

В первую очередь земля предоставлялась в пользование для ведения сельского хозяйства государственным хозяйствам, сельскохозяйственным коммунам и товариществам.

Декрет о социализации земли подробно урегулировал уравнительное распределение земли.

В 1919 г. ВЦИК принял Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию. Это Положение неразрывно связало мероприятия по землеустройству и переустройству сельского хозяйства. В Положении обосновывалась необходимость перехода от единоличных форм землепользования к землепользованию совхозов, сельскохозяйственных коммун, артелей, товариществ по общественной обработке земли. Положением предусматривались всякого рода преимущества и создавались благоприятные условия для развития коллективных форм землепользования. Содержались требования рационального использования сельскохозяйственных земель, охраны земли от истощения, строительства оросительных и осушительных сооружений, насаждения защитных лесов, укрепления песков и т. д.

Вместе с тем Положение регламентировало и единоличное землепользование трудовых хозяйств.

Положение впервые ввело понятие единого государственного земельного фонда, который находится в непосредственном заведовании и распоряжении соответствующих органов государственной власти и управления

Первый земельный кодекс РСФСР 1922г.

В первый же год после Октябрьской революции были предприняты попытки кодификации земельного законодательства. В начале 1918 г. Наркомземом был разработан проект Земельного кодекса РСФСР. Проект включал в себя основные положения Декретов о земле и о социализации земли. В нем предусматривалось закрепление права государственной собственности на землю, впервые давалось определение единого государственного земельного фонда, указывались формы и виды землепользования. Особое внимание уделялось землепользованию совхозов и коллективных хозяйств. В проекте Кодекса содержались положения о сельскохозяйственных землях, землях городских, землях транспорта.

Четвертая сессия ВЦИК девятого созыва 30 октября 1922 г. Утвердила ЗК РСФСР, который вступил в действие 1 декабря 1922 г. Вскоре земельные кодексы были приняты (в основном на базе ЗК РСФСР) и в других союзных республиках созданного в 1922 г. Союза ССР.

ЗК РСФСР собрал воедино и кодифицировал все действовавшее и не противоречившее новым условиям и новой политике законодательство. При этом были отменены законодательные акты, либо вошедшие в Кодекс, либо устаревшие.

Кодексом довольно подробно регулировалось землепользование совхозов, сельскохозяйственных артелей и коммун, товариществ по общественной обработке земли. Другая его задача заключалась в правовом регулировании землепользования единоличных крестьянских хозяйств, в обеспечении устойчивости их землепользования, которое, как и все другие виды землепользования, считалось производным от права исключительной государственной собственности на землю. Большое внимание в Кодексе уделено правовому положению земельного общества, а также крестьянского двора.

ЗК РСФСР 1922 г. Допускал в виде исключения трудовую аренду и вспомогательный наемный труд.

С образованием Союза ССР земельное законодательство стало совершенствоваться не только как республиканское, но и как общесоюзное.

Первая Конституция СССР, 1924 г., закрепив право исключительной государственной собственности на землю, отнесла к ведению Союза ССР установление общих начал землепользования и землеустройства, а равно пользования недрами, лесами и водами на всей территории СССР.

15 декабря 1928 г. ЦИК СССР утвердил Общие начала землепользования и землеустройства, которые урегулировали основной круг земельных отношений: определили цели и задачи земельного законодательства; установили, что субъектом права собственности на землю является СССР; разграничили компетенцию Союза ССР и союзных республик в области регулирования земельных отношений; подробно регламентировали землеустройство; определили правовой режим сельскохозяйственных земель, земель специального назначения, городских земель, земель государственного запаса и других земель, а также сформулировали права и обязанности землепользователей и установили порядок разрешения земельных споров и т.д.

В результате коллективизации землепользование колхозов и совхозов стало основным и потребовало дальнейшего совершенствования, упорядочения, и охраны от каких бы то ни было нарушений.

Принятый II Всесоюзным съездом колхозников-ударников и утвержденный СНК СССР и ЦК ВКП(б) 17 февраля 1935 г. Примерный устав сельскохозяйственной артели исходил из незыблемости национализации земли. Земля согласно Примерному уставу как общенародное достояние передается колхозам в бесплатное и бессрочное пользование, навечно. Этот принцип был закреплен затем в ст. 8 Конституции СССР 1936 г. И стал, таким образом, конституционным принципом. Принцип бесплатности пользования землей был распространен на все сельскохозяйственные земли, а также на все виды пользования землей и лесами, сенокошение, пастьбу скота и др.

В этот период принимались нормативные акты об устойчивости колхозного и совхозного землепользования.

13 декабря 1968 г. В Союзе ССР было кодифицировано земельное законодательство - были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик.

. В полном соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик был принят новый ЗК РСФСР. Одновременно в 1970—1971 гг. земельные кодексы были приняты во всех союзных республиках. Во всех кодексах были полностью воспроизведены Основы законодательства. Вместе с тем в них были отражены национальные, местные условия и особенности регулирования земельных отношений.

Земельным законодательством был закреплен принцип бесплатности землепользования. В качестве землепользователей выступали колхозы, совхозы, другие сельскохозяйственные предприятия, организации, учреждения; промышленные, транспортные и другие несельскохозяйственные предприятия, организации и учреждения; граждане СССР. Земельные участки предоставлялись исполкомами местных Советов народных депутатов, Советами Министров союзных и автономных республик в соответствии с их компетенцией; по решению этих органов земельные участки могли быть изъяты в установленных случаях у землепользователей.

 

3. Земельная реформа 1990-х гг.

 

До нынешних земельных реформ собственником земли в России было государство. Оно имело право перераспределять землю между сельхозпредприятиями, изымать ее для несельскохозяйственного использования и т. п. Предприятия получали землю в бесплатное и бессрочное пользование.

Сельскохозяйственные предприятия, в свою очередь, на этой государственной земле выделяли сельским жителям участки для ведения личного подсобного хозяйства. В постсоветское время трансформация земельных отношений прошла несколько основных этапов.

Первый этап (1991–1993) в первую очередь связан с выходом огромного количества весьма противоречивых указов и постановлений в отношении земли. Его можно назвать этапом административного земельного передела. В 1990 году специальным указом Президиума Верховного совета РСФСР был изменен порядок землепользования в сельской местности: земли под сельской застройкой, личным подсобным хозяйством, огородами, а также сенокосы и пастбища для частного скота изымались у колхозов и совхозов и передавались в ведение сельских и поселковых органов местного самоуправления.

Был также принят закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (1990) и внесены соответствующие поправки в Конституцию РСФСР. Таким образом в самом начале реформ власти провели четкую границу между личным подсобным и фермерским хозяйством.

Тем не менее сразу были предприняты попытки увеличения землепользования населения. В январе 1991 года принимается постановление Совета министров «О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР», в котором предполагается в 1991–1995 годах предоставить для ведения крестьянского хозяйства земельные участки общей площадью 5,5–6,5 млн. га и увеличить площади земель приусадебных участков на 3 млн. га, а также выделить землю для садоводства и огородничества в размере 2,5 млн. га. В этом же году было принято еще одно постановление – «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР», где в целях удовлетворения потребностей населения в земельных участках предлагалось даже изымать у предприятий-землепользователей без их согласия неиспользуемые земли, а при необходимости – и до 10 % закрепленных за ними сельскохозяйственных угодий.

Отдельные постановления принимались и в отношении увеличения землепользования граждан крупных городов, в том числе, например, постановление Совета министров РСФСР «О первоочередных мерах по обеспечению жителей г. Москвы земельными участками для организации коллективного садоводства и огородничества» (1991).

Земли коллективных предприятий также предлагалось подвергнуть строгой ревизии с целью выделения из них участков населению, причем не только в Подмосковье, но и в соседних Владимирской, Тульской, Тверской, Калужской, Смоленской областях.

В апреле 1991 года был принят Земельный кодекс, который разрешал отдавать землю населению в пожизненное наследуемое владение, но не в собственность. С некоторыми изменениями он действовал все 1990-е годы – до принятия в 2002 году нового кодекса. Поэтому многие постановления 90-х противоречили Земельному кодексу, создавая путаницу в земельных отношениях.

С 1992 года было разрешено иметь приусадебные земли в частной собственности. В 1993 году было принято несколько указов президента о дополнительных мерах по наделению граждан землей, а специальным постановлением правительства от 30 мая 1993 года был утвержден «Порядок купли-продажи гражданами РФ земельных участков». Конституция 1993 года сняла ограничения на купл10-продажу земли и для других ее пользователей.

Именно с этого момента путаница в земельном законодательстве усиливается. Президент специальным указом признает недействующей половину статей Земельного кодекса 1991 года. Однако взамен многих из них не были приняты другие. Согласно статье 72 Конституции РФ земельное законодательство относилось к совместному ведению РФ и субъектов РФ, что позволило субъектам самостоятельно решать те вопросы, по которым в федеральном законодательстве был правовой вакуум. Все это породило сильный разнобой в региональном законодательстве, что подогревалось стремлением субъектов Федерации к максимальному расширению своего суверенитета.

Второй этап (1994–1995) – попытка создания административного рынка земли. Хотя закон «О плате за землю» был принят еще в 1991 году, фактически он не работал до постановления правительства 1994 года «О порядке определения нормативной цены на землю». Это постановление определило цену на землю, равную 200-кратной ставке земельного налога, и методы его расчета в зависимости от качества и местоположения участка (с тех пор ставки ежегодно индексируются). Эти ставки задают дифференциацию нормативных цен сельскохозяйственных земель (Плата 1996).

Стоимость земли в приусадебных хозяйствах, под дачами и садами рассчитывается на этой же основе с помощью специальных коэффициентов. Нормативная цена таких участков выше, особенно если они находятся на территории населенных пунктов и курортных зон.

В то же время возрастающие потребности горожан во втором, загородном, жилье и разрешение продавать приусадебные и садоводческие участки создали реальный земельный рынок в пригородах крупных городов.

В результате путаницы в земельном законодательстве не были увязаны процедуры получения земель сельскими жителями и горожанами и возможности их продажи. Землю можно получить бесплатно или почти бесплатно – за нормативную цену, а продать можно – по рыночной цене. В пригородах, где рыночные цены очень высоки и достигают нескольких тысяч долларов за сотку, это стало статьей дохода для некоторых жителей, причем одна семья стремилась по разным каналам получить несколько участков земли.

Но главное, это было крайне выгодно чиновникам разных уровней, имеющим доступ к распределению земель. Если для общественности битвы вокруг частной собственности имели во многом политическую окраску, то чиновникам длительное сохранение неясности земельных отношений давало очень большие фискальные преимущества.

Третий этап начинается с президентского указа от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных прав граждан на землю».

Указ ознаменовал введение свободного оборота не только приусадебных участков, но и земельных паев, который по идее должен был привести к аккумулированию земельной собственности в руках эффективных производителей (Серова 2000). Всем коллективным хозяйствам предложено было в течение года купить или арендовать у собственников земельных паев их участки. Это позволило урегулировать отношения между предприятиями и населением, в то же время различные юридические и частные лица начали активно скупать паи у бедного и непрактичного населения.

Но главное, указ еще больше расширил возможности индивидуальных хозяйств. За счет земельных паев крестьян предельные нормы площади получаемых в собственность приусадебных участков были повышены до 5 га. Это означало, что для организации сельскохозяйственного производства в этих пределах уже не надо было регистрировать фермерское хозяйство, облагаемое множеством налогов. Можно считать, что с этого периода разделенные в начале реформ права и возможности фермеров и личных подсобных хозяйств вновь сближаются.

В декабре 1998 года был принят специальный закон, который «гарантировал гражданам Российской Федерации право на организацию личных подсобных хозяйств, их хозяйственную самостоятельность», закрепив уже имеющиеся позиции. Личное подсобное хозяйство было признано по этому закону равноправной – наряду с коллективными предприятиями и фермерскими хозяйствами – формой сельскохозяйственного производства, не относящейся, правда, к предпринимательской деятельности. Земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства состоит, по этому закону, из приусадебного и полевого; приусадебные земельные участки находятся в свободном обороте.

На оборот полевых земельных участков распространяются ограничения: участок должен быть освоен в течение трех лет, в противном случае он подлежит изъятию, а граждане могут быть лишены права собственности. Второе ограничение состоит в запрете на использование наемных работников: «Ведение личного подсобного хозяйства могут осуществлять гражданин или члены его семьи (супруги, дети, родители, другие совместно проживающие родственники)».

Максимальные размеры приусадебных и полевых участков устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с законодательством данного субъекта Российской Федерации.

Как правило, личное подсобное хозяйство ассоциируется с сельской местностью. Но специфика городов России, имеющих множество типично деревенских частных домов, предполагает и наличие приусадебного хозяйства у горожан. В законе о личных подсобных хозяйствах 1998 года этот пункт оговаривается отдельно.

Важно отметить также, что личные подсобные хозяйства сельских и городских жителей – это не только индивидуальные хозяйства. Согласно закону 1998 года, они могут создаваться «для совместной деятельности по производству, переработке, хранению сельскохозяйственной продукции и реализации ее излишков, а также по страхованию, кредитованию, материально-техническому и сервисному обслуживанию; объединяться в сельскохозяйственные кооперативы, потребительские общества, создавать ассоциации (союзы) личных подсобных хозяйств».

И наконец, принятие в 2002 году после долгих дебатов в Думе в усеченном виде Земельного кодекса, разрешившего продавать все земли, кроме сельскохозяйственных, ознаменовало наступление последнего, четвертого этапа реформы. Он завершился в январе 2003 года вступлением в силу закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно которому приобретать в России землю в собственность и продавать ее может любое лицо за исключением иностранцев.

Однако, как максимальный размер участка сельскохозяйственных земель в частной собственности, так и механизм реализации этого закона в целом определяется законодательством субъектов РФ, и это привело к проволочкам и прямому искажению федерального закона. Спустя два года многие регионы так и не ввели оборот сельскохозяйственных земель.

Законодательство изменяется настолько стремительно и настолько кардинально, что правоприменители, особенно на региональном и муниципальном уровнях, зачастую не успевают приспособиться к новым правилам, допускают серьезные ошибки при применении положений законов. Одна масштабная реформа сменяет другую.

 Еще до конца не реализована реформа, правовой основой которой стал Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ (ред. от 30.12.2021) "О кадастровой деятельности" Основной целью указанной реформы было приведение системы кадастрового учета объектов недвижимости к единообразию.

 С 1 января 2017 г. данный Федеральный закон уже изменил предмет своего регулирования и стал называться Федеральный закон "О государственной кадастровой деятельности", в нем остались лишь правила, закрепляющие требования к кадастровым инженерам как основным субъектам кадастровой деятельности, положения же о порядке и правовых последствиях постановки земельного участка на кадастровый учет "перекочевали" в обновленном варианте в новый Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ (ред. от 30.12.2021)"О государственной регистрации недвижимости" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.02.2022)?глобальной целью которого стало объединение двух систем учета недвижимости: кадастра и реестра прав.

И это еще не все масштабные законодательные изменения 2017 г. С 1 января 2017 г. вступил в силу Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке", который вводит новую систему кадастровой оценки недвижимого имущества. Однако учеными отмечается, что передача полномочий государственным бюджетным учреждениям по определению кадастровой стоимости не может решить и не решит существующие проблемы.

Среди глобальных преобразований земельных отношений последнего времени нельзя не отметить реформу 2015 г., когда были внесены изменения в Земельный кодекс РФ. Одной из целей этих реформ стала систематизация правовых норм, регулирующих имущественные отношения по поводу земли. До сей поры они были рассредоточены в различных актах земельного и гражданского законодательства. Однако после включения указанных положений в текст Земельного кодекса РФ его структура оказалась настолько сложной, неудобной и трудно воспринимаемой, содержащей по-прежнему большое количество отсылочных норм.

Кроме того, введен целый ряд абсолютно новых видов имущественных земельных правоотношений, которых ранее правовая система России не знала:

-             обмен земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности;

-             использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута;

-             сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и другие.

И без того сложный земельный закон был утяжелен новыми правовыми явлениями, набор имущественных прав на землю максимально расширен, порой не очевидна разница между различными по названию правами на землю, что также представляется не своевременным в сложившихся условиях правовой нестабильности, низкого уровня правосознания правоприменителей и граждан.

Однако, что реформа 2015 г. в определенной степени сняла проблему соотношения норм гражданского и земельного законодательства при регулировании имущественных отношений по поводу земли. Эти сферы были разделены следующим образом: если земельный участок находится в частной собственности, то правовое регулирование его аренды, купли-продажи и иных сделок осуществляется преимущественно нормами гражданского законодательства, если земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, то данные имущественные земельные правоотношений - это сфера регулирования земельного законодательства, которое, нельзя не отметить, после 2015 г. сделало большой крен в сторону императивности законодательных положений.

Обсуждаются уже в стенах Федерального Собрания вопросы о реформе, связанной с отменой категорий земель и переходом на систему территориального зонирования. Грядут более масштабные преобразования, которые потребуют в обязательном порядке принятия нового основного земельного закона страны. В сложившихся условиях масштабные преобразования земельных отношений не всегда являются оправданными и не способны достичь целей земельной политики и земельного законодательства - обеспечение конституционного права народа, проживающего на территории Российской Федерации, на землю как основу своей жизни и деятельности.

---

[1] Безгин, В. Б. Обычное право в землепользовании русских крестьян второй половины XIX - начала XX века / В. Б. Безгин. – Текст: электронный // История государства и права. – 2015. – № 15. – С. 38-43. – URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=23794655& (дата обращения: 21.01.2022)-  Режим доступа: Научная электронная библиотека eLIBRARY.RU.

[2] Анисимов, А. П. Дореволюционное региональное земельное законодательство: опыт истории и современность / А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, Р. А. Степаненко. – Текст: электронный // Российская юстиция. – 2012. – № 7. – С. 2-5. – URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=18068284 (дата обращения: 21.01.2022). -  Режим доступа: Научная электронная библиотека eLIBRARY.RU.

[3] Василенко А.Г. Правовой режим государственных земель в дореволюционной России - инструмент политики государства: специальность 12.00.01 «История и теория права и государства; история учений о праве и государстве»; 12.00.06 «Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право»: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Василенко Анна Геннадьевна; Ставропольский государственный университет. - Ставрополь, 2004. – 28 с. - URL: https://static.freereferats.ru/_avtoreferats/01002634472.pdf (дата обращения: 21.01.2022)- Текст: электронный.

[4] Герман, И.Е. История межевого законодательства от Уложения до Генерального межевания (1649 - 1765). /  И.Е. Герман. - Москва, 1893. - С. 101. - Текст: непосредственный.

[5] Литвак, Б. Г. Переворот 1861 года в России: почему не реализовалась реформаторская альтернатива. / Б. Г. Литвак. – Москва: Политиздат, 1991. - С. 39. - Текст: непосредственный.