статья

 

ОСНОВНЫЕ НАЧАЛА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Г.А. ВОЛКОВ

Волков Геннадий Александрович, профессор кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, доцент.

В статье рассмотрены основные начала земельного права, которые образованы из общепризнанных принципов и норм международного права, определяющих содержание прав человека и основных свобод, из конституционных норм и принципов, и которые включают цели и задачи, принципы земельного права, а также разрешительный тип правового регулирования земельных отношений. Последний обусловливает исчерпывающий перечень прав на природные объекты и природные ресурсы и определяет содержание прав на земельные участки и другие природные ресурсы.

Ключевые слова: основные начала земельного права, общепризнанные принципы и нормы международного права, конституционные нормы и принципы, цели и задачи земельного права, принципы земельного права, разрешительный тип правового регулирования земельных отношений, права на земельные участки, права на природные ресурсы, содержание прав.

The Key Origins of Land Law

G.A. Volkov

Gennady A. Volkov, professor of the Department of Environmental and Land Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU), LL.D., Associate Professor.

The article reviews the key origins of land law that consist of universally recognized principles and provisions of international law defining the content of human rights and fundamental freedoms, constitutional provisions and principles, and include land law aims, tasks and principles as well as the permissive type of the legal regulation of land relations. The latter accounts for the exhaustive list of rights to environmental objects and resources and determines the content of rights to land plots and other environmental resources.

Key words: key origins of land law, universally recognized principles and provisions of international law, constitutional provisions and principles, land law aims and tasks, land law principles, permissive type of the legal regulation of land relations, rights to land plots, rights to environmental resources, content of rights.

Основными началами земельного права являются прежде всего цели и задачи, принципы земельного права, а также тип (или режим) правового регулирования земельных отношений.

Они базируются на конституционных нормах и принципах, которые можно разделить на конституционные положения, устанавливающие:

1) основы правового режима земли и других природных ресурсов (ст. 9 Конституции Российской Федерации <1> (далее - Конституция РФ));

2) права граждан и иных лиц на землю и другие природные ресурсы, гарантии прав (ст. 35, 36, ч. 3 ст. 55, ч. 3 ст. 62 Конституции РФ);

3) предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования природоресурсных отношений (п. "в", "д" и "к" ч. 1 ст. 72, ч. 2 и 5 ст. 76, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 12 декабря.

В теории советского земельного права были выработаны понятия целей и задач, которые нашли отражение и неизменно закреплялись в головных земельных законах как правовое регулирование земельных отношений - задачи в определенных целях.

Так, в преамбуле Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. <2> было предусмотрено, что Основы регулируют земельные отношения (задачи <3>) и направлены (цели <4>) на создание условий для рационального использования и охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды, для равноправного развития всех форм хозяйствования.

--------------------------------

<2> См.: Закон СССР от 13 декабря 1968 г. N 3401-VII "Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик" // ВВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485.

<3> В скобках примечание дано мной. - Г.В.

<4> То же.

В Земельном кодексе РСФСР 1970 г. <5> цели и задачи были определены в ст. 1, в которой цели были уточнены и сформулированы как "обеспечение в интересах настоящего и будущих поколений научно обоснованного, рационального использования и охраны земель, создания условий повышения их эффективности, охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в области земельных отношений".

--------------------------------

<5> См.: Закон РСФСР от 1 июля 1970 г. "Об утверждении Земельного кодекса РСФСР" // ВВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581. Утратил силу. См.: Постановление ВС РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103/1-1 "О введении в действие Земельного кодекса РСФСР" // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 769; Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" // ВСНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424; Постановление "О введении в действие Земельного кодекса РСФСР" (утратило силу). См.: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

Важнейшее значение в правовом регулировании отношений по охране и использованию природных ресурсов имеют общепризнанные принципы и нормы международного права, прежде всего Хельсинкское соглашение - Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1 августа 1975 г.) <6>. Именно в нем реализация прав человека и основных свобод, а по сути - их содержание, была определена в том числе через сотрудничество по охране и улучшению окружающей среды, охране природы, рациональному использованию природных ресурсов.

--------------------------------

<6> См.: Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе: подписан в г. Хельсинки 1 августа 1975 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI. М., 1977. С. 544 - 589.

Несомненно, эти положения отразились на содержании Конституции (Основного Закона) СССР 1977 г. <7>, в которой была закреплена норма-принцип, что "в интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды" (ст. 18), и которая определяла предмет правового регулирования природоресурсных отраслей права.

--------------------------------

<7> См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик: принята Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. // ВВС СССР. 1977. N 41. Ст. 617. Утратила силу. См.: Постановление ВС РФ от 12 декабря 1991 г. N 2014-1 "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств" // ВСНД и ВС РФ. 1991. N 51. Ст. 1798.

В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. <8> была сохранена преемственность установления целей и задач применительно к земельному законодательству. Они были определены как регулирование земельных отношений (задачи <9>) в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды и охрана прав на землю граждан, предприятий, учреждений и организаций.

--------------------------------

<8> См.: Земельный кодекс РСФСР: утв. ВС РСФСР 25 апреля 1991 г. N 1103-1 // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768. Утратил силу. См.: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

<9> Там же.

В Земельном кодексе Российской Федерации 2001 г. <10> (далее - Земельный кодекс РФ) законодатель не стал закреплять понятие целей и задач правового регулирования земельных отношений, что тем не менее не свидетельствует об их отсутствии. Цели и задачи земельного права вытекают из конституционных норм и принципов, обеспечивают направленность правовых норм и как элементы основных начал правового регулирования земельных отношений обеспечивают формирование принципов земельного права. Соответственно, закрепленные в законе нормы-принципы земельного права как специализированные правовые нормы выступают носителями целей и задач земельного права, необходимыми правовыми средствами их достижения и решения.

--------------------------------

<10> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Цели и задачи правового регулирования земельных отношений формируются при проведении федеральной земельной политики. В настоящее время она получила отражение в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 гг. <11>.

--------------------------------

<11> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 297-р "Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы" // СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1425; 2014. N 36. Ст. 4880.

В них определены цели государственной политики по управлению в сфере использования и охраны земель - повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны, и поставлены задачи государственной политики по управлению в этой сфере:

- создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;

- обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;

- сохранение и повышение качественного состояния земель;

- сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;

- обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.

Принципы земельного права являются элементом основных начал правового регулирования земельных отношений и могут формироваться из смысла и содержания правовых норм, политических норм, на основании судебных актов, а также как достижения науки, выраженные в правовой доктрине. Принципы земельного права, закрепленные непосредственно в правовых нормах закона, являются законодательными предписаниями, которые выражают и закрепляют принципы земельного права, становятся нормами-принципами, которые не только выступают как самостоятельная разновидность юридических норм, но и имеют важное практическое значение.

Правовое значение принципов обнаруживается на всех этапах проявления права: при правотворчестве, при реализации права и при систематизации законодательства. На стадии правотворчества принципы земельного права обеспечивают достижение цели, решение задач правового регулирования земельных отношений <12>.

--------------------------------

<12> См. подробнее: Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: Издательский дом "Городец", 2005.

Содержание принципов земельного права отражает особенности правового регулирования земельных отношений. Оно выражается через их реализацию в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации и в правоприменительной деятельности.

Одним из важнейших основных начал земельного права является тип (режим) правового регулирования земельных отношений. Земельное право основано на разрешительном типе (режиме) правового регулирования земельных отношений, который не изменился при проведении земельной реформы с 1990 г., а также после принятия Конституции РФ 1993 г., несмотря на признание и возникновение частной собственности на землю.

Разрешительный тип (режим) правового регулирования природоресурсных отношений выражается в том, что виды прав на природные ресурсы и содержание правомочий собственника (владение, пользование, распоряжение) и других субъектов прав на них определяются исходя из формулы "дозволено лишь то, что прямо предусмотрено в законе". При этом могут применяться ограничивающие условия в виде установления конкретных обязываний, которые дополняют управомочивающие правовые нормы. В последних ограничивающие условия проявляются в случае, когда субъект выходит за пределы дозволенного.

Разрешительный тип (режим) правового регулирования общественных отношений не характерен для гражданского права, но свойственен именно земельному праву, иным природоресурсным отраслям права, экологическому праву. Поэтому правовые нормы, регулирующие земельные отношения, основанные на разрешительном типе (режиме) правового регулирования, являются правовыми нормами именно земельного права.

В отличие от прав граждан СССР, которые обладали только теми правами, которые были установлены и гарантированы Конституцией СССР и советскими законами, в Российской Федерации согласно ст. 17 Конституции РФ признаются и гарантируются не только права и свободы граждан, но и неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права и свободы человека. При этом права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Положения Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе по реализации прав человека и основных свобод в части обеспечения охраны и улучшения окружающей среды, охраны природы, рационального использования природных ресурсов Российской Федерацией, как правопродолжателя Союза ССР (ч. 1 ст. 67.1 Конституции РФ), воплощены в Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральных законах, в том числе в природоресурсных кодексах и законах.

В ст. 42 и ст. 58 Конституции РФ закреплено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Эти нормы знаменуют общий запрет на любое воздействие на окружающую среду, в том числе на использование природных ресурсов.

В силу ст. 114 Конституции РФ (п. "е.5" ч. 1) и ст. 22 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" <13> Правительству Российской Федерации предписано осуществлять меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным, в том числе обеспечивать проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимать меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, организовывать деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации.

--------------------------------

<13> См.: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 45. Ст. 7061.

По смыслу ст. 1 и 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <14> (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) под охраной окружающей среды, представляющей собой совокупность компонентов природной среды, в том числе земли как одного из видов природных ресурсов, понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. В нем закреплена презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности (ст. 3).

--------------------------------

<14> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

В судебной практике сформировалась правовая позиция, что отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, регулируются также и положениями Федерального закона "Об охране окружающей среды" <15>.

--------------------------------

<15> См., например: Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 27 марта 2014 г. N 51-АД14-2 // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 23 июля 2012 г. N 7-АД12-1 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 августа 2002 г. N 47-Г02-18 // СПС "КонсультантПлюс".

Следовательно, из этих положений Конституции РФ и принятых в их исполнение федеральных законов следует, что для любого взаимодействия с окружающей средой, а соответственно, и с природными ресурсами, по общему правилу требуется получение предусмотренных законом разрешений <16> при условии соблюдения установленных экологических требований и экологических нормативов, что соответствует именно разрешительному типу (режиму) правового регулирования как отношений в области охраны окружающей среды, так и неразрывно связанных с ними отношений по охране и использованию природных ресурсов.

--------------------------------

<16> См.: Волков Г.А. Экологическое лицензирование как инструмент реализации экологической политики // Экологическое право. 2016. N 4. С. 5 - 9.

Таким образом, основным "фундаментом" природоресурсных отраслей права, в том числе земельного права, являются предмет - общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов и тип (режим) правового регулирования - разрешительный, который знаменует действие общего запрета, являющегося "первым уровнем" нормативного регулирования.

Далее следует "надстройка" - "второй уровень" нормативного регулирования, в котором используются диспозитивный и императивный методы правового регулирования, которые реализуются либо с помощью дозволений, в том числе с ограничивающими условиями, являющихся исключениями из общего запрета, либо предписаний.

Дозволения и предписания "второго уровня" нормативного регулирования, в том числе с ограничивающими условиями, содержатся и в Конституции РФ. Так, в ст. 9 закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2); в ст. 36 (отдельно посвященной правовому режиму именно природных ресурсов) закреплено, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1), владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2), условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3). Они конкретизируются прежде всего в отраслевых федеральных законах, а также в законах субъектов Российской Федерации, включенных согласно ст. 72 в предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "в", "г", "д" и "к" ч. 1).

Наконец, следующий, "третий уровень" нормативного регулирования - это запреты, которые являются исключениями из дозволений "второго уровня", т.е. по отношению к ним - специальными правовыми нормами <17>.

--------------------------------

<17> См. подробнее: Волков Г.А. Уровни нормативного регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2018. N 6. С. 3 - 7.

Вопрос о праве собственности, иных правах на землю и системе этих прав непосредственно связан с возможностью приобретения земельных участков в частную собственность.

Если по понятным причинам не рассматривать дореволюционный период (до октября 1917 г.), то в Российской Федерации развитие отношений частной собственности на землю началось относительно недавно. Особенности становления и развития отношений по использованию земли как объекта недвижимого имущества в нашей стране диаметрально отличаются от истории их развития в других странах, связанной прежде всего с развитием права частной собственности, апофеозом которого является сложившаяся его характеристика в XVIII в. как "неприкосновенного" и "священного", наиболее четко закрепленная в ст. 17 Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. <18>, являющейся и по сей день составной частью Конституции Франции. Опыт Великой французской революции оказал влияние и на развитие российского законодательства XVIII - XIX вв. в части развития гарантий права частной собственности <19>. Однако системные ограничения права частной собственности на землю в публичных интересах стали развиваться позднее, в конце XIX - начале XX в., в том числе на основе теории французского юриста Леона Дюги о "социальной функции собственности" <20>.

--------------------------------

<18> "Так как собственность является неприкосновенным и священным правом, то никто не может быть лишен ее иначе как в случае установленной законом несомненной общественной необходимости и при условии справедливости и предварительного возмещения". См.: Декларация прав человека и гражданина (Конституция Франции): принята 26 августа 1789 г. // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония: учеб. пособие. 8-е изд., исправл. и доп. М.: Инфотропик Медиа, 2012. С. 117 - 119.

<19> См. подробнее: Новицкая Т.Е. Правовое регулирование лишения прав собственности на недвижимое имущество в интересах государства в России в XVI - первой четверти XX века // Законодательство. 2015. N 3. С. 76 - 87.

<20> См. подробнее: Богданов Е.В. Социализация современного российского гражданского права как тенденция его развития // Современное право. 2018. N 1. С. 44 - 52.

Возможность приобретения земельных участков в частную собственность возникла с 1 января 1991 г., с момента вступления в силу ряда законов РСФСР 1990 г. <21>.

--------------------------------

<21> См.: Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 г. "О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса". Пункт 4 // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 28. Ст. 368; Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. N 348-1 "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 324; Закон РСФСР от 27 декабря 1990 г. N 461-1 "Об изменении в Законе РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" в связи с принятием Постановления Съезда народных депутатов РСФСР "О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса" и Закона РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР". Статья II // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 1. Ст. 5; Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327; Закон РСФСР от 27 декабря 1990 г. N 460-1 "Об изменениях Закона РСФСР "О земельной реформе" в связи с принятием Постановления Съезда народных депутатов РСФСР "О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса" и Закона РСФСР "Об изменениях и дополнениях конституции (Основного Закона) РСФСР". Статья II // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 1. Ст. 4; Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР" // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416; Постановление ВС РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 444-1 "О введении в действие Закона РСФСР "О собственности в РСФСР". Пункт 1 // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 417; Конституция (Основной Закон) РСФСР с изменениями, внесенными Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. N 423-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР". Статья 11 // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 29. Ст. 395.

Поэтому в отличие от других стран, в которых не было сплошной национализации земли и других природных ресурсов, в Российской Федерации системные ограничения права частной собственности на землю (в том числе иных прав на землю) в публичных интересах начали развиваться не в результате необходимости их обеспечения при "незыблемости" в течение сотен лет "неприкосновенного" и "священного" права частной собственности, а в результате необходимости обеспечения публичных интересов в связи с приватизацией предприятий, зданий и сооружений при всеобъемлющей государственной собственности на землю и другие природные ресурсы <22>, т.е. это развитие шло даже не параллельно с развитием права частной собственности на землю, а опережающим темпом по сравнению с ним, не только и не столько с его развитием, сколько с необходимостью обеспечения государственного и местного управления в сфере использования и охраны земель <23>, что отразилось и на формировании системы прав на землю уже в современной истории России.

--------------------------------

<22> Даже в настоящее время, спустя 30 лет после возникновения возможности приобретения земельных участков в частную собственность, имеется исчерпывающее преобладание публичной собственности на природные ресурсы, более 92% земель на территории России находится в публичной собственности (в муниципальной - 1%). См. подробнее: Волков Г.А. О методологии природоресурсных отраслей права // Экологическое право. 2018. N 1. С. 3 - 12.

<23> См. подробнее: Волков Г.А. Земельные сервитуты: развитие и проблемы гарантий прав // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2019. Т. 161, кн. 1. С. 219 - 236.

Система прав на землю представляет собой виды прав на землю, содержание прав и обязанностей правообладателей земельных участков и способы их защиты.

Исходя из разрешительного типа (режима) правового регулирования природоресурсных отношений в природоресурсном законодательстве предусмотрен исчерпывающий перечень прав на природные объекты и природные ресурсы. Так, земельные участки могут быть только объектом права собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут, публичный сервитут), безвозмездного пользования <24>; водные объекты - собственности и пользования <25>; лесные участки - объектами тех же прав, что и земельные участки <26>; недра - пользования <27>; объекты животного мира - пользования <28>.

--------------------------------

<24> См.: ст. 5, гл. III, IV, V, Ст. 39.9 Земельного кодекса РФ, п. 1 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

<25> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ. Статьи 8 и 9 // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

<26> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ. Ст. 7, 8 и 9 // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

<27> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах". Ст. 6 - 18 // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823. В редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

<28> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире". Ст. 33 // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

Применительно к земельным ресурсам упорядочение системы прав на землю было проведено в Земельном кодексе РФ и Федеральном законе о введении его в действие. В Земельном кодексе РФ установлен исчерпывающий перечень прав на землю - правовых титулов на земельный участок, являющийся основанием для его использования (п. 3 ст. 5 Земельного кодекса РФ): право собственности (ст. 15 - 19 Земельного кодекса РФ, ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации <29> (далее - Гражданский кодекс РФ)), право постоянного (бессрочного) пользования (ст. 39.9 Земельного кодекса РФ, ст. 216, 268 - 269 Гражданского кодекса РФ), право пожизненного наследуемого владения (ст. 216, 265 - 267 Гражданского кодекса РФ), право аренды (ст. 22 Земельного кодекса РФ), право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут) (ст. 23 Земельного кодекса РФ, ст. 216, 274 - 276 Гражданского кодекса РФ), право ограниченного пользования землями и (или) чужими земельными участками (публичный сервитут) (ст. 23 Земельного кодекса РФ), право безвозмездного пользования (ст. 24 Земельного кодекса РФ), а в Федеральном законе о введении его в действие (п. 1 ст. 3) - требование, что права на землю, не предусмотренные Земельным кодексом РФ, подлежат переоформлению <30>.

--------------------------------

<29> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

<30> Положения статей 260, 263, 264, 267 - 271, 273, 274, 276 и др. Гражданского кодекса РФ и иных федеральных законов были приведены в соответствие с Земельным кодексом РФ. См., например: Федеральный закон от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3213.

При этом были сохранены ранее возникшие право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и право пожизненного наследуемого владения. Законодатель, параллельно с процессом возрождения частной формы собственности, обеспечил гражданам, по их выбору, возможность продолжать пользоваться земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды или временного пользования либо переоформить имеющийся правовой титул на любой иной. В то же время исключалось как автоматическое изменение титулов прав на землю (переоформление осуществлялось по инициативе самих граждан), так и какое-либо ограничение права пользования земельным участком в связи с непереоформлением имеющегося правового титула. В отношении данных прав действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения <31>.

--------------------------------

<31> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2001 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской". Пункты 2, 3 // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 2). Ст. 5014.

Вне зависимости от того, в чьей собственности находятся земельные участки (частной или публичной), защита права собственности осуществляется равным образом (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) <32>. Права на землю лиц, не являющихся собственниками, защищаются так же, как и право собственности. Такие правообладатели земельных участков имеют право на защиту своего владения также против собственника (ст. 305 Гражданского кодекса РФ).

--------------------------------

<32> См. подробнее: Волков Г.А. Конституционные гарантии защиты прав на земельные участки и другие объекты недвижимости // Экологическое право. 2019. N 6. С. 3 - 11.

Содержание прав на земельные участки и другие природные ресурсы устанавливается исходя из разрешительного типа (режима) правового регулирования природоресурсных отношений. Так, применительно к праву собственности на земельные участки переход от общедозволительного типа (режима) правового регулирования отношений собственности на имущество к разрешительному типу (режиму) правового регулирования права собственности на земельные участки проведен прежде всего в Гражданском кодексе РФ, в котором предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (п. 3 ст. 129).

Не менее демонстративна в этом аспекте ст. 209 Гражданского кодекса РФ, в которой закреплены правомочия собственника. Если в отношении имущества собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц (п. 2), то в отношении земли и других природных ресурсов действует правило, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (п. 3).

Положения ст. 209 Гражданского кодекса РФ дополнены положениями п. 1 ст. 260, где лицам, имеющим в собственности земельный участок, разрешено продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. В случае действия общедозволительного типа (режима) правового регулирования земельных отношений положения п. 1 ст. 260 ГК РФ были бы лишними.

Переход от общедозволительного типа (режима) правового регулирования отношений собственности на имущество к разрешительному типу (режиму) правового регулирования этих отношений на земельные участки проявляется и в других правовых нормах Гражданского кодекса РФ <33>. Этот правовой режим можно обнаружить в правовых нормах иных федеральных законов <34>.

--------------------------------

<33> См., например: п. 1 ст. 126, п. 2 ст. 214, ст. 216, 222, 239, п. 1 и 2 ст. 258, статьи гл. 17 ГК РФ.

<34> Например, в ст. 13 Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" установлено, что нормы части второй Кодекса в части, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством. См.: Федеральный закон от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации". Ст. 13 // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 411.

Схожая правовая норма имеется в п. 4 ст. 1 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)", предусматривающая, что залог земельных участков, предприятий, зданий, сооружений, квартир и другого недвижимого имущества может возникать лишь постольку, поскольку их оборот допускается федеральными законами. См.: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Ст. 1 // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400.

Разрешительный тип (режим) правового регулирования отношений собственности на земельные участки выражается в том, что правомочия собственника (владение, пользование, распоряжение) реализуются исходя из принципа "дозволено лишь то, что прямо предусмотрено в законе".

Одним из основных правомочий собственника является владение землей. Характерным видом осуществления правомочия владения земельным участком является огораживание участка, т.е. воспрепятствование доступу на него других лиц. По правилам п. 2 ст. 262 Гражданского кодекса РФ, если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

Этой нормой закона собственнику земельного участка разрешено огораживать земельный участок, ограничивать или запрещать доступ на него других лиц. Однако даже право на огораживание участка может быть реализовано лишь при соблюдении требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Правомочие пользования означает основанную на законе возможность хозяйственного или иного использования земельного участка путем извлечения из него полезных свойств. В правовой конструкции правомочия пользования наиболее очевидно проявляется разрешительный тип (режим) правового регулирования земельных отношений.

В соответствии со ст. 36 Конституции России условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Следовательно, уже в Конституции предусмотрено, что пользование земельным участком разрешается в установленных пределах. Типичным ограничением правомочия пользования является обязанность использовать земельный участок по целевому назначению.

Общеэкологические ограничения, установленные в ст. 58 Конституции Российской Федерации (каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам), конкретизируются в обязанность не допускать ухудшения экологической обстановки на земельном участке в результате своей хозяйственной деятельности, осуществлять комплекс мероприятий по охране земель.

Наиболее экономически значимый вид использования земельного участка - строительство на нем зданий и сооружений. Однако для того, чтобы что-то построить на земельном участке, необходимо соблюдение целого комплекса предписаний и административных процедур (соблюдение требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов). По общему правилу ключевым является получение разрешения на строительство в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации <35>.

--------------------------------

<35> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

Собственник земельного участка не приобретает право собственности на возведенное здание или сооружение, если они были построены не в соответствии с разрешенным использованием земельного участка либо без получения на это необходимых согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. По общему правилу, единственным законным способом приобретения права собственности на самовольную постройку является обращение в суд с требованием о признании права собственности на самовольную постройку, если застройщик сможет доказать, что постройка соответствует установленным требованиям и ее сохранение не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан (ст. 222 Гражданского кодекса РФ).

Под правомочием распоряжения понимается возможность определять юридическую судьбу земельного участка. В федеральных законах действуют правовые нормы, разрешающие распоряжаться земельными участками и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Ограничения оборотоспособности земельных участков установлены в п. 3 ст. 3 и ст. 27 Земельного кодекса РФ. Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством с учетом специальных правовых норм Земельного кодекса РФ и иных федеральных законов. В Земельном кодексе РФ дан перечень земельных участков, нахождение которых в обороте не допускается (изъятые из оборота), и определены земельные участки, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению, установленному в федеральном законе (ограниченно оборотоспособные).

Так, оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется специальными правилами, которые установлены в Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <36>.

--------------------------------

<36> См.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.

Таким образом, содержание прав на земельные участки и другие природные ресурсы составляют правомочия владения, пользования и распоряжения, которые определяются и реализуются исходя из разрешительного типа (режима) правового регулирования.

Литература

1. Богданов Е.В. Социализация современного российского гражданского права как тенденция его развития / Е.В. Богданов // Современное право. 2018. N 1. С. 44 - 52.

2. Волков Г.А. Земельные сервитуты: развитие и проблемы гарантий прав / Г.А. Волков // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2019. Т. 161. N 1. С. 219 - 236.

3. Волков Г.А. Конституционные гарантии защиты прав на земельные участки и другие объекты недвижимости / Г.А. Волков // Экологическое право. 2019. N 6. С. 3 - 11.

4. Волков Г.А. О методологии природоресурсных отраслей права / Г.А. Волков // Экологическое право. 2018. N 1. С. 3 - 12.

5. Волков Г.А. Принципы земельного права России / Г.А. Волков. Москва: Городец, 2005. 336 с.

6. Волков Г.А. Уровни нормативного регулирования экологических отношений / Г.А. Волков // Экологическое право. 2018. N 6. С. 3 - 7.

7. Волков Г.А. Экологическое лицензирование как инструмент реализации экологической политики / Г.А. Волков // Экологическое право. 2016. N 4. С. 5 - 9.

8. Декларация прав человека и гражданина (Конституция Франции): принята 26 августа 1789 г. // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония: учебное пособие / составитель, перевод, автор введения и вступительная статья: В.В. Маклаков. 8-е изд., исправл. и доп. Москва: Инфотропик Медиа, 2012. С. 117 - 119.

9. Новицкая Т.Е. Правовое регулирование лишения прав собственности на недвижимое имущество в интересах государства в России в XVI - первой четверти XX века / Т.Е. Новицкая // Законодательство. 2015. N 3. С. 76 - 87.