Лекция 10. Правовой режим земель населенных пунктов

 

Тема 10. Правовой режим земель населенных пунктов

 

1.      Понятие и состав земель населенных пунктов

2.    Зонирование земель населенных пунктов

3.  Территориальное планирование земель населенных пунктов

 

1. Понятие и состав земель населенных пунктов

 

Земли населенных пунктов — одна из семи категорий земель, предусмотренных ст. 7 Земельного кодекса РФ. Несмотря на то, что данная категория занимает наименьшую по сравнению с иными категориями земель площадь, она является самой густонаселенной — на ней проживает подавляющее большинство населения России.

В соответствии с учетными данными земли населенных пунктов составляют незначительную площадь сухопутной территории России — 18,6 млн га, или примерно 1%. На этих землях проживает основная часть населения России. При этом из 146,5 млн человек, составляющих население России, свыше 106 млн проживает в городах.

 Особенностью данного вида земель является то, что он представляет собой ценность прежде всего в качестве территориального пространства, земельной основы, которая может быть использована для создания на ней различных по назначению объектов недвижимости и иных необходимых для комфортного проживания населения объектов селитебной, транспортной, инженерной и других видов инфраструктуры. Именно на этих землях наиболее активны инвестиционно-строительные процессы, осуществление различных форм градостроительной деятельности, в связи с чем важнейшее значение в регулировании вопросов использования и охраны данных земель имеет также и градостроительное законодательство.

С принятием в 2001 г. нового ЗК наименование данной категории земель изменилось — она впервые стала именоваться «земли поселений. Однако с 1 января 2007 г. оно было изменено — теперь данная категория снова именуется «земли населенных пунктов», что нашло отражение в ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс.

С принятием в 2003 г. нового ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления понятийный аппарат, посвященный определению населенных мест, изменился. Данный Закон сохранил понятие поселения и разделение его на городские и сельские поселения. Однако при этом под городскими поселениями понимается город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления; сельские же поселения Закон определил как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 2). Таким образом, теперь в состав поселения могут входить одновременно несколько населенных пунктов.

Кроме того, значимыми новеллами стали положения Закона о том, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения (п. 3 ч. 1 ст. 11); в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11). Это вступало в явное противоречие с положениями ЗК о землях поселений, свидетельствовавших о том, что в пределах территорий поселений иные категории земель находиться не могут, что повлекло необходимость внесения изменений в земельное и градостроительное законодательство. Иными словами, те земли, которые согласно ЗК сначала именовались землями поселений (т.е. земли, отделенные от иных категорий земель чертой поселения), теперь, исходя из нового муниципального законодательства, соответствуют землям населенных пунктов.

Изменения, внесенные ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс, коснулись не только смены наименования категории земель, но также и самого их понятия. Теперь землями населенных пунктов признаются «земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов» (п.1 ст. 83 ЗК РФ).

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" все поселения делятся на городские и сельские поселения. Под городским поселением понимается город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Градостроительный кодекс РФ (ч. 3 ст. 5) в зависимости от численности населения подразделяет все города на: сверхкрупные (свыше 3 млн. чел.); крупнейшие (от 1 млн. до 3 млн. чел.); крупные (от 250 тыс. до 1 млн. чел.); большие (от 100 до 250 тыс. чел.); средние (от 50 до 100 тыс. чел.); малые города и поселки (до 50 тыс. чел.). По подчиненности, которая зависит от значения городов, промышленного и культурного уровня, перспектив развития и др. условий, все города подразделяются на две категории: города республиканского (краевого, областного) значения и города районного значения. Функциональное назначение городских поселений позволяет выделять города-курорты (Ессентуки, Пятигорск и др.), города - научные центры, или наукограды (Обнинск Калужской области и др.), города-здравницы и т.п. Кроме того, выделяются города с наличием внутреннего деления (районы в городе) или без такового. Вопрос о включении населения в состав города или поселка решается органом государственной власти субъекта в том случае, если это поселение слилось с городом или поселком.

Под сельским поселением понимается одно или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Как и городские, сельские поселения в зависимости от численности населения подразделяются на крупные - свыше 5 тыс. чел.; большие - от 1 до 5 тыс. чел.; средние - от 200 до 1 тыс. чел.; малые - менее 200 чел. Территориальная единица, которая своими фиксированными границами охватывает один или несколько сельских населенных пунктов вместе с прилегающими к ним землями, именуется в ряде субъектов РФ сельсоветом. Всего в РФ насчитывается 23 976 сельсоветов и волостей.

Определение земель населенных пунктов, закрепленное в ЗК РФ представляется недостаточно полным, поскольку указывает лишь на цель использования этих земель, но не позволяет четко разграничить их с землями иных категорий. В прежней редакции соответствующее определение продолжалось словами «и отделенные их чертой от земель других категорий», что существенно дополняло его. В новой редакции ст. 83 ЗК подобный идентифицирующий признак все же сохранен, однако оторван от определения и помещен в следующий пункт статьи.

К тому же, вместо понятия черты городских, сельских поселений введено понятие границы городских, сельских населенных пунктов. Границы населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Это очень важное положение, которое, во-первых, позволяет четко и практически без затруднений отграничивать земли населенных пунктов от других земель и, во-вторых, в силу своей императивности абсолютно исключает возможность нахождения в пределах границ населенных пунктов земель иных шести категорий (равно как и нахождение земель населенных пунктов за пределами утвержденных границ населенных пунктов). Последнее особенно важно для правильного понимания правового режима земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, но используемых для целей, сходных с целями использования земель некоторых иных категорий: например, ведение сельскохозяйственного производства, организация особо охраняемых территорий. Независимо от текущей цели использования на такие земельные участки будет распространяться режим, установленный для земель населенных пунктов, а не земель сельскохозяйственного назначения или земель особо охраняемых территорий и объектов.

Требование пункта 2 ст. 83 ЗК РФ о том, что границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, перекликается с положением, закрепленным в п. 12 ч. 1 ст. 11 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, о том, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Следуя принципу единства правового режима земельного участка,  указанный пункт вводит также запрет на пересечение границами населенных пунктов границ земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Населенные пункты могут быть расположены не только на землях населенных пунктов. В от­ношении таких земель обычно действует правовой режим той ка­тегории земель, в составе которой они находятся. Насе­ленные пункты могут быть расположены на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов или на территориях национальных и природных парков. С федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды со­гласовываются проекты развития населенных пунктов, находя­щихся на территориях национальных парков и их охранных зон, природных парков (п. 4 ст. 15, п. 5 ст. 21 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

Согласно ст. 10 Федерального закона «О территориях традици­онного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» на территориях традиционного природопользования могут выделять­ся поселения, в том числе поселения, имеющие временное значе­ние и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов.

Населенные пункты могут находиться на землях лесного фонда. В связи с этим ст. 9 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» предусматривает, что земли, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов поселки в границах земель лесного фонда, подлежат перево­ду в земли населенных пунктов.

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно - деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов.

Согласно ст. 1 ГрК РФ территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Следовательно, территориальная зона - часть территории муниципального образования, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, границы которой определены при зонировании земель в соответствии с градостроительным законодательством. Сведения о территориальных зонах входят в состав сведений государственного кадастра недвижимости (ст. 10). Территориальные зоны являются разновидностью объектов землеустройства, и в случае изменения их границ проведение землеустройства является обязательным (ст. 1, 3 Закона о землеустройстве).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (городского округа), схемой территориального планирования муниципального района; определенных ГрК РФ территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий в соответствии с документами территориального планирования и документацией по планировке территории; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных участках.

Границы территориальных зон могут устанавливаться по: линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; красным линиям; границам земельных участков; границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; естественным границам природных объектов; иным границам. Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ, могут не совпадать с границами территориальных зон.

Охарактеризуем следующие виды территориальных зон.

Жилые зоны предназначены для обеспечения комфортабельных и здоровых условий проживания населения на территории муниципального образования. В них допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства. В составе жилых зон могут выделяться зоны: застройки индивидуальными жилыми домами; застройки малоэтажными жилыми домами; застройки среднеэтажными жилыми домами; застройки многоэтажными жилыми домами; жилой застройки иных видов.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи. В состав общественно-деловых зон могут включаться зоны: делового, общественного и коммерческого назначения; размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; общественно-деловые зоны иных видов.

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения объектов производственно-делового назначения (НИИ с опытными производствами, торговые организации, информационные центры и др.), промышленных (пищевой и легкой промышленности, приборостроения, машиностроения и др.), коммунально-складских (территории ТЭЦ, станции аэрации, электроподстанции, газораспределительные узлы, мусороперерабатывающие заводы, прочие сооружения муниципальной инженерной инфраструктуры, складские сооружения, стоянки машин механической уборки территории), транспортных и инженерных объектов.

Не допускается присутствие производственных зон на территориях общественного и жилого назначения, если они: по классу вредности расположенных в них производств нарушают или могут нарушить своей деятельностью требования экологической безопасности жилых и общественных территорий; по численности занятых противоречат назначению жилых территорий, многофункциональных и специализированных общественных центров; по величине территорий нарушают функционально-планировочную организацию жилых и общественных территорий. В состав рассматриваемых зон могут включаться: коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.

В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства, личного подсобного и дачного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав зон рекреационного назначения обычно входят три категории зон отдыха и открытых зон: зоны, предназначенные для активных видов спорта, физической культуры, туризма и иные зоны отдыха; зоны пассивного отдыха и сохранения природной среды, а также зоны расположения крупных массивов открытых рекреационных пространств (водные и озелененные пространства). В зависимости от специфики муниципального образования, природных и исторических особенностей его формирования может быть выделено большее или меньшее количество зон этой категории. Более строгие требования предъявляют к формированию рекреационных зон особых видов, в частности к историческим ландшафтам и объектам природной зашиты. В этих случаях следует дифференцировать территорию таким образом, чтобы функциональное использование территории для занятий спортом, здорового отдыха и прочих видов землепользования, связанных с отдыхом, не нарушало сложившейся рекреационной системы.

К зонам особо охраняемых территорий относятся земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах. Необходимость выделения данной зоны заключается в том, что на территории России располагается 60 963 кладбища, которые занимают площадь 3700 тыс. га. Например, в Московской области, где хоронит и Москва, их 1583. Создание каждого нового кладбища обходится очень дорого. Например, окультуривание 40 га по некоторым оценкам будет стоить 150 млн руб. При этом крематории есть только в семи российских регионах, тогда как в Японии их 2000, США - 1400, Китае - 1300'.

В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения (ст. 35 ГрК РФ). Указанный перечень территориальных зон не носит исчерпывающего характера. Органы местного самоуправления могут устанавливать и иные виды территориальных зон.

Для каждой территориальной зоны устанавливается градостроительный регламент - совокупность видов разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, которые расположены в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия; в границах территорий общего пользования; занятые линейными объектами; предоставленные для добычи полезных ископаемых. Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством РФ.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон. Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Их реконструкция может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Виды разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства могут изменяться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом. В случае если их использование продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов.

Градостроительный регламент определяет виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства применительно к каждой территориальной зоне (ст. 37 ГрК РФ). Различают следующие виды: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным.

Основные и вспомогательные виды использования выбираются правообладателем земельного участка и объекта капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Условно разрешенный вид использования осуществляется на основе специальных разрешений. Категория земель и разрешенный вид использования участка указываются в правоустанавливающих документах (актах о предоставлении земельного участка, договорах).

 

2. Зонирование земель населенных пунктов

 

Правовой режим земель населенных пунктов - это порядок использования земель в границах населенных пунктов, определяемый градостроительным, земельным, экологическим законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, актами территориального планирования и градостроительного зонирования территории населенных пунктов.

Данный правовой режим определяется с учетом правовых различий городского и сельского населенных пунктов. Во-первых, город является самостоятельным муниципальным образованием либо включает несколько муниципальных образований (в городах федерального значения). В них органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются земельными участками. Сельские населенные пункты, как правило, самостоятельными муниципальными образованиями не являются, входят в состав сельского поселения или муниципального района, которые имеют статус муниципального образования.

Во-вторых, данные населенные пункты имеют различное назначение, которое учитывается при территориальном зонировании. Правовое регулирование использования земель населенных пунктов основывается на принципе обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования (ст. 2 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190). Принцип устойчивого развития территории предполагает обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности населения, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущих поколений.

В целях обеспечения устойчивого развития территорий осуществляется зонирование земель. В соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ выделяют следующие виды зон:

 функциональные зоны;

территориальные зоны;

зоны с особыми условиями развития территорий.

Установление функциональных зон осуществляется в рамках процедуры территориального планирования земель. В соответствии со ст. 1 ГрК РФ функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Установление границ и назначения функциональной зоны составляет основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является. Согласно ч. 12 ст. 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Функциональное зонирование осуществляется в случаях, когда планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов). В данных случаях в документах территориального планирования (схемах территориального планирования муниципальных районов и генеральных планах поселений и городских округов) отражаются карты функциональных зон.

Наряду с функциональным зонированием территорий в рамках процедуры территориального планирования осуществляется установление зон с особыми условиями использования территорий. Согласно ст. 1 ГрК РФ зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Разновидности зон, устанавливаемых в целях охраны окружающей среды, предусмотрены ст. 52 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". К ним относятся охранные и защитные зоны. Порядок установления режима названных зон предусмотрен ст. 106 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой режим названных зон регулируется нормативными актами в виде Положений о зонах с особыми условиями использования территорий. Перечень ограничений использования земельных участков является единым для всех зон соответствующего вида.

Выделяют два вида оснований установления ЗОУИТ (зоны особыми условиями использования территорий): решение об установлении зоны и федеральный закон. В первом случае подготовка сведений о зонах (границах зон) осуществляется правообладателями зданий, сооружений. Если установление зоны не связано с размещением на земельном участке зданий, сооружений, подготовка сведений осуществляется органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченного принимать решение об установлении (изменении, прекращении) зоны (п. 11 ст. 106 ЗК РФ). В случае если ЗОУИТ возникает в силу федерального закона, принятие решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории не требуется. В этом случае уполномоченными в соответствии с федеральными законами органами государственной власти или органами местного самоуправления осуществляется подготовка сведений о границах такой зоны с особыми условиями использования территории.

Сведения о зонах с особыми условиями использования территорий отражаются в схемах территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, поселений, городских округов и муниципальных районов (на межселенных территориях), генеральных планах поселений и городских округов, правилах землепользования и застройки поселения, городского округа межселенной территории. Генеральные планы поселений и городских округов служат основой градостроительного зонирования земель населенных пунктов.

Зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются независимо от категорий земель и видов разрешенного использования земельных участков (п. 23 ст. 106 ЗК РФ). Для ЗОУИТ законодательством установлены специальные правила для отдельных видов ЗОУИТ. Для целей обеспечения экологической безопасности промышленных объектов создаются санитарно-защитные зоны (далее - СЗЗ), проектирование которых осуществляется застройщиком. Размеры и режим СЗЗ определяются в соответствии с требованиями санитарного законодательства и законодательством об охране атмосферного воздуха. В соответствии с п. 3 ст. 16 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "Об охране атмосферного воздуха" в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения устанавливаются санитарно-защитные зоны организаций. Размеры таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в части регулирования создания СЗЗ отсылает к земельному и градостроительному законодательству. Согласно ст. 12 Закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" создание СЗЗ осуществляется на основании документов территориального планирования (схем и генеральных планов поселений), исходя из требования непревышения нормативов качества атмосферного воздуха (п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха") и расчетов рассеивания вредных выбросов (п. 3 ст. 16 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха"). Поэтому "в случае отсутствия нарушений предельно допустимых концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе в пределах ориентировочного размера СЗЗ размеры СЗЗ могут быть сокращены вплоть до полной ликвидации СЗЗ".

В целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут создаваться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Земельные участки, которые включены в их состав, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.

В числе зон с особыми условиями использования территории выделяют охранные зоны газопроводов, автомобильных дорог и железнодорожных путей и иных объектов специального назначения. Так, в ст. 32 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О газоснабжении в Российской Федерации", Своде правил по проектированию и строительству СП42-101-2003 "Общие положения по проектированию и строительству газораспределительных систем из металлических и полиэтиленовых труб" (одобрен Постановлением Госстроя РФ от 26 июня 2003 г. N 112) установлено, что органы исполнительной власти и должностные лица, граждане, виновные в нарушении правил охраны магистральных трубопроводов, газораспределительных сетей и других объектов систем газоснабжения, строительстве зданий, строений и сооружений без соблюдения безопасных расстояний до объектов систем газоснабжения или в их умышленном блокировании либо повреждении, иных нарушающих бесперебойную и безопасную работу объектов систем газоснабжения незаконных действиях, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет средств юридических и физических лиц, допустивших нарушения. Порядок определения границ охранных зон, условия использования земельных участков, расположенных в их пределах, и ограничения хозяйственной деятельности, которая может привести к повреждению объектов специального назначения устанавливается Правительством РФ.

Документы градостроительного зонирования территорий утверждаются нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления (правилами землепользования и застройки) (ч. 1 ст. 11 ЗК РФ). Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты. На карте устанавливаются границы территориальных зон. Согласно ст. 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; сельскохозяйственного использования; рекреационным; специального назначения; производственным; военных объектов; инженерных и транспортных инфраструктур; иным территориальным зонам.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующих территориальных зон, указываются: виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки: в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия; в границах территорий общего пользования; занятые линейными объектами; земель лесного фонда; земель водного фонда; земель особо охраняемых территорий; сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

 

 

3. Территориальное планирование земель населенных пунктов

 

Территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (ч. 2 ст. 1 ГрК РФ).

 Территориальное планирование - принципиально важный компонент градостроительной деятельности. Как вид градостроительной деятельности территориальное планирование, с одной стороны, обеспечивает устойчивое развитие территории, а с другой стороны, осуществляется в соответствии с документами, выступающими основой осуществляемого строительства.

Порядок осуществления территориального планирования, подготовки и согласования соответствующих проектов схем (документов) территориального планирования РФ, субъектов РФ и муниципальных образований довольно полно регламентируется статьями главы 3 ГрК РФ. Кроме того, приняты и действуют отдельные нормативно-правовые и методические документы в этой сфере. В частности, это Постановление Правительства РФ от 23 марта 2008 г. N 198 "О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 24 марта 2007 г. N 178 "Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ", Приказ Минрегиона России от 26 мая 2011 г. N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов".

Территориальное планирование осуществляется на основе документов, которые подразделяются на федеральные, субъектов РФ и муниципальных образований (ч. 2 ст. 9 ГрК РФ). В документах фиксируется информация о состоянии территории соответствующего уровня, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, что отображается в соответствующих схемах (картах). Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные районы разрабатывают схемы территориального планирования, а поселения и городские округа - генеральные планы.

Значение федеральной схемы территориального планирования заключается в необходимости закрепления в графическом и текстовом виде земельных участков и объектов недвижимости, уже находящихся в федеральной собственности, а также границ земель и местоположений объектов, которые будут предназначены для федеральных нужд (отсюда вытекает необходимость резервирования земельных участков и их последующее изъятие для федеральных нужд). На данных схемах фиксируются соответствующие ограничения деятельности, вытекающие из особенностей функционирования действующих либо предусмотренных федеральной схемой объектов.  

Документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в следующих областях:

1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения;

2) оборона страны и безопасность государства;

3) энергетика;

4) высшее образование;

5) здравоохранение.

 Схемы территориального планирования Российской Федерации содержат положения о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов федерального значения. В положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

 Материалы по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в текстовой форме содержат:

1) сведения об утвержденных документах стратегического планирования Российской Федерации, указанных в части 5 статьи 9 настоящего Кодекса, о национальных проектах, межгосударственных программах, об инвестиционных программах субъектов естественных монополий, о решениях органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения;

2) обоснование выбранного варианта размещения объектов федерального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования;

3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов федерального значения на комплексное развитие соответствующей территории.

Материалы по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в виде карт отображают:

1) местоположение существующих и строящихся объектов федерального значения в соответствующей области;

2) границы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, на территориях которых планируется размещение объектов федерального значения в соответствующей области;

3) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов федерального значения, в том числе:

а) планируемые для размещения объекты регионального значения, объекты местного значения в соответствии с документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований;

б) особые экономические зоны;

в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;

г) территории объектов культурного наследия;

д) зоны с особыми условиями использования территорий;

е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны.

 

Документами территориального планирования субъекта Российской Федерации являются схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации. Подготовка указанных схем может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъекта Российской Федерации.  Схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к следующим областям:

1) транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;

2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;

3) образование;

4) здравоохранение;

5) физическая культура и спорт;

5.1) энергетика;

6) иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации.

 В положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования субъекта Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов регионального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов. На картах планируемого размещения объектов регионального значения отображаются планируемые для размещения объекты регионального значения.

 К схемам территориального планирования субъекта Российской Федерации прилагаются материалы по обоснованию этих схем в текстовой форме и в виде карт.

 Материалы по обоснованию схем территориального планирования субъекта Российской Федерации в текстовой форме содержат:

1) сведения об утвержденных документах стратегического планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указанных в части 5.1 статьи 9 настоящего Кодекса, о национальных проектах, межгосударственных программах, об инвестиционных программах субъектов естественных монополий, о решениях органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов регионального значения;

2) обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования;

3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов регионального значения на комплексное развитие соответствующей территории;

4) сведения об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении твердых коммунальных отходов, содержащиеся в территориальных схемах в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

 Карты, включаемые в состав материалов по обоснованию схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, составляются применительно к территории, в отношении которой разрабатывается схема территориального планирования субъекта Российской Федерации. На указанных картах отображаются:

1) границы муниципальных образований - городских округов, муниципальных районов, поселений, утвержденные в установленном порядке законом субъекта Российской Федерации;

2) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов регионального значения, в том числе:

а) планируемые для размещения объекты федерального значения, объекты регионального значения, объекты местного значения в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований;

б) особые экономические зоны;

в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;

г) территории объектов культурного наследия, территории исторических поселений федерального значения и территории исторических поселений регионального значения;

д) зоны с особыми условиями использования территорий;

е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

е.1) объекты, используемые для утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов и включенные в территориальную схему в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами;

ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны.

 

В отличие от документов территориального планирования уровня РФ и субъектов РФ, где происходит указание планируемых мест размещения уникальных (и весьма немногочисленных) объектов, при планировании на уровне муниципального района (поселения, городского округа) происходит определение мест размещения объектов для удовлетворения обычных, повседневных нужд населения, включая размещение объектов транспортного и бытового обслуживания населения. На муниципальном уровне, при всей поверхностно одинаковой форме изложения со схемами территориального планирования РФ и субъектов РФ, отображаемых на картах (схемах) объектов и границ, речь идет о несколько иных методологических целях и задачах разработки указанных муниципальных документов.

На этом уровне население самостоятельно решает, как обустроить свою территорию, исходя из возможностей местного бюджета. Решая данные вопросы, население и муниципальные органы власти не связаны задачами размещения объектов, обусловленных необходимостью интеграции России во Всемирную торговую организацию (ВТО) и Европейский Союз. Данные объекты и процессы отображаются в вышестоящих документах территориального планирования, а на муниципальном уровне лишь воспроизводятся, равно как и те следствия, которые вытекают из расположения на территории муниципального образования объектов федерального значения. Например, планируемое прохождение через территорию муниципального образования (например, поселения) федеральной автомагистрали неизбежно ведет к планированию сети дорожного сервиса (кафе, столовых и т.д.), которые могут относиться к объектам капитального строительства либо подпадать под статус временных объектов.

Специфической чертой территориального планирования на муниципальном уровне является то, что здесь отображаются непосредственные цели и задачи в сфере обеспечения нормального проживания населения, что отличает данные документы от федерального и регионального уровня. Для решения задач проживания, например, 1500 человек (население поселения - муниципального образования) необходимо наличие определенной собственной инфраструктуры, размер и параметры которой население определяет самостоятельно (например, в отдельно взятом поселении жителям могут быть нужны две школы, одна больница, один опорный пункт полиции и т.д.). Указанное количество объектов определяет само население, что отображается в генеральном плане поселения и финансируется из средств местного бюджета.

Необходимо отметить, что на схеме территориального планирования субъекта РФ фиксируются существующие и планируемые границы муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ утверждены приказами Министерства регионального развития РФ. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, отмечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое графическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования.

На схеме территориального планирования муниципального района отражаются границы земель и перечни объектов значения муниципального района, что автоматически влияет на содержание властных полномочий, а также устанавливает зависимость между ними и градостроительными изменениями территории. Перераспределение полномочий между муниципальным районом и поселением также должно быть отражено и в схеме, и в генеральном плане поселения. Из этого следует, что наиболее продуктивной градостроительная деятельность может быть тогда, когда процессы подготовки схем территориального планирования муниципального района и генерального плана поселения происходят согласованно и взаимоувязано, что исключает возможность возникновения разного рода противоречий в градостроительном развитии территории как следствие их изоляции.

Обеспечение баланса интересов муниципального района и входящих в него поселений достигается и посредством фиксации на схеме территориального планирования района ограничений, как вытекающих из документов территориального планирования вышестоящего уровня, так и зафиксированных генеральными планами поселений

На муниципальном уровне территориальное планирование осуществляется на основе следующих документов: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов.

Схема территориального планирования муниципального района содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;

4) карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

 Генеральный план поселения или городского округа содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Генеральные планы поселения, городского округа утвержда­ются представительным органом местного самоуправления посе­ления или городского округа (ст. 24 ГрК РФ).

Решение о подготовке проекта генерального плана принимает­ся главой местной администрации поселения или городского ок­руга. Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со ст. 25 ГрК РФ обязательному согласованию в уста­новленном порядке.

Проект генерального плана должен быть опубликован в соот­ветствии с правилами официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации не менее чем за три месяца до его утверждения и размещен на официальном сайте поселения или городского округа в Интернете, с тем чтобы заинтересованные лица имели возможность представить свои предложения по проекту.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмот­рению на публичных слушаниях, порядок проведения которых ус­тановлен в ст. 28 ГрК РФ. Представительный орган местного само­управления поселения или городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту и заключения по их результатам принимает решение об утверждении генерального плана или о его отклонении. Генеральный план подлежит опубликованию в по­рядке, установленном для официального опубликования муници­пальных правовых актов.

Обладатели прав на земельные участки и объекты капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.