Тема 3. Источники земельного права

 

Тема 3. Источники земельного права.

 

1.     Понятие и классификация источников земельного права

2.     Конституционные основы земельного права.

3.     Законы как источники земельного права.

4.     Иные нормативные акты как источники земельного права.

5.     Нормативные акты Республики Дагестан в системе   источников земельного права.

 

1.     Понятие и особенности источников земельного права. Классификация источников земельного права

 

 

Право, как социальное явление возникло, развивалось и продолжает эволюционировать на основе различных источников. «Источник права» — образное выражение, которое имеет несколько значений: источник правовых норм, т. е. содержания права; методы создания права; иерархия правовых норм; юридическая сила правовой нормы. В теории права под юридическими источниками, или формами права, понимаются официальные формы выражения, закрепления, изменения и отмены действующих правовых норм.

Существуют различные понятия источников земельного права, например:

Источник земельного права - это внешняя форма выражения воли государства, направленная на урегулирование отношений по использованию и охране земель;

Источник зе­мельного права - документ установленной формы, изданный уполномоченным на то государственным органом, содержащий в себе земельно-правовые нормы, действующий на определенной тер­ритории, определенное время и среди определенного круга лиц, яв­ляющийся элементом системы земельного законодательства.

В разных правовых системах применяются различные виды источников позитивного права: обычай (обычное право), судебный прецедент, юридическая доктрина, выраженная в трудах юристов), религиозные нормы (исламское, талмудическое, индуистское право и др.), нормативный правовой акт. Например, источниками современного английского общего права являются: право Европейского Союза, общее право (судебные прецеденты), обычаи, статуты (законы) и их толкование, международные договоры и доктринальные юридические труды.

Россия — страна правовой системы европейского континентального права. Основной чертой национальных правовых систем стран европейского континентального права является наличие кодифицированных правовых актов. Главными источниками права считаются закон и иные нормативные правовые акты. Исходя из общепринятых представлений, сложившихся в российской правовой системе, источниками земельного права являются нормативные правовые акты, нормативные правовые договоры и международные договоры, регулирующие земельные отношения.

Нормативные правовые акты составляют иерархическую систему (пирамиду) соподчиненных звеньев, их юридическая сила зависит от места и компетенции органа, принимающего акт:

1.     Конституция и предусмотренные ею федеральные конституционные законы;

2.     международные договоры;

3.     федеральные законы, законы РФ;

4.     подзаконные акты (к ним относятся акты как государственных органов, так и органов местного самоуправления);

5.     законы субъектов РФ.

Таким образом, основную группу источников земельного права образует законодательство, представленное нормативными правовыми актами, принятыми на всех уровнях государственной власти, а также местными органами самоуправления, регулирующими земельные отношения.

Несмотря на такую кажущуюся ясность, выявление источников земельного права остается довольно сложной задачей. Это в первую очередь связано с определением соотношения системы права и системы законодательства.

 

Источниками земельного права являются:

·         как земельное законодательство, объединяющее нормативные правовые акты, регулирующие отношения по использованию и охране земель (ст. 3 ЗК),

·         так и нормативные правовые акты, образующие другие отрасли законодательства, но регулирующие в отдельных своих положениях земельные отношения наряду с другими общественными отношениями.

Соответственно в части положений, регулирующих общественные отношения, объектом которых выступает земля, земельные участки, их части, земельные доли или права на землю, они также являются источниками земельного права, но остаются в системе своих самостоятельных отраслей законодательства.

Вторую группу источников земельного права образуют нормативные договоры и соглашения, заключаемые в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Источники земельного права можно классифицировать по следующим критериям:

1.   По территории действия:

·        федеральные (НПА для всей страны - Земельный кодекс, ФЗ и т.д.);

·        региональные (НПА для одного субъекта федерации);

·        местные (НПА для одного муниципального образования).

2.   По кругу субъектов:

·        общие;

·        специальные (для субъектов, обладающих специальными признаками).

3. По юридической силе:

·   Законы;

·   Подзаконные акты.

 К законам относятся нормативные правовые акты, принимаемые пред­ставительными органами государственной власти (Федераль­ным собранием РФ и законодательными органами власти субъектов РФ). Все иные нормативные правовые акты являют­ся подзаконными. К последним относятся акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполни­тельной власти субъектов Федерации, министерствами и ве­домствами, органами местного самоуправления.

 

4.   По предмету регулирования:

·     Общие;

·     Специальные.

Предметом регулирования общих актов являются как земельные, так и иные обществен­ные отношения.

К таким актам относятся, в частности, Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ. В отличие от них, специальные акты охватывают исключительно или в ос­новном земельные правоотношения (Земельный кодекс РФ, Федеральные законы «О государственном земельном кадаст­ре», «О землеустройстве» и др.).

5.   По характеру правового регулирования:

·     Материальные;

·     Процессуальные.

Нормативные правовые акты материального характера -это акты, содержащие материальные земельно-правовые нор­мы, которые устанавливают права и обязанности, а также от­ветственность участников соответствующих отношений (фе­деральные законы «О государственном земельном кадастре», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.). Акты процессуального характера регулируют процессу­альные отношения в сфере охраны и использования земель. Материальные нормы земельного права могут быть реализо­ваны только посредством осуществления последовательного ряда определенных действий, которые и регулируются про­цессуальными актами. К актам процессуального характера относятся, например, Гражданский процессуальный кодекс РФ; Арбитражный процессуальный кодекс РФ; Положение об осуществлении государственного мониторинга земель, утвер­жденное постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. и др.

Необходимо отметить, что материальные и процессу­альные нормы в области охраны и использования земель час­то предусматриваются в одних и тех же нормативных право­вых актах (например, в Земельном кодексе РФ, Федеральном законе «О землеустройстве» и других актах).

 

 

 

6.   По форме законодательного акта:

 

·     Кодифицированные;

·     Некодифицированные

Кодифицированными являются нормативные акты, отличающиеся высоким качеством и уровнем систематизации и являются основными в той или иной отрасли права. Такими кодифицированными актами в земельном праве является ЗК, законы "Об охране окружающей природной среды", "О плате за землю", "Об аренде земли" и другие.

 

 

2.     Конституционные основы земельного права

 

Конституционно-правовое регулирование занимает значимое место в сфере правового регулирования земельных отношений, что предопределено, во-первых, особенностями объекта регулирования; во-вторых, назначением Конституции РФ как инструмента согласования частных и публичных интересов в сфере землепользования и собственности на землю; в-третьих, особенностями предмета и методологии конституционного права как основополагающей отрасли российского права. 

Основной закон — Конституция России, предусматривающая основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного самоуправления.

Главенствующее положение Конституции среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов — законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Конституционные положения являются отправными для других отраслей права, в том числе для земельного.

На наш взгляд, справедливой является точка зрения С.А. Боголюбова и Е.А. Галиновской о том, что положения Конституции РФ, регулирующие земельные отношения, содержат нормы, непосредственно посвященные земельным отношениям, и нормы, которые как бы являются отдаленными от земельных отношений, но в то же время они опосредованно участвуют в регулировании земельных отношений. 

При этом «земельные» нормы Конституции Российской Федерации условно можно забить на две большие группы:

 

1)    непосредственно посвященные земельным отношениям:

ст. 9 — о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности;

ст. З6 — о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;

ст. 42 — о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

ст. 58 — об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам;

ст. 72 — об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности.

 

2)    опосредованно участвующая в регулировании земельных отношений:

ст. 2, 17 и 18 — о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которых является обязанностью государства и всех его органов;

ст. 1, 7 -- о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства;

ст. 8 — о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности;

ст. 19 — о равенстве всех перед законом и судом;

ст. 25, 40 — о праве на жилище и его неприкосновенности. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище;

ст. 45, 46, 47 и 48 — о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности гарантировании судебной защиты;

ст. 57 — об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы и др.

Но нас больше интересует первая группа статей, непосредственно посвященная земельным отношениям.

 

Ст. 9 Конституции РФ:

1. «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»

2. «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности»

 Конституция РФ коренным образом изменила статус земли и других природных ресурсов. Она закрепляет отношение к природным ресурсам как к основе жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Население любой территории вправе получать часть дохода от использования ресурсов (нефти, газа, драгоценных металлов и т.д.), кто бы ни осуществлял их добычу и использование – государство, муниципальные органы, отдельные лица или их объединения.

 Часть 2 статьи 9 устанавливает в отношении природных ресурсов применение общего подхода к праву собственности, сформулированному в предыдущей статье: равное признание и охрану всех форм собственности.

 

 

ст.36 Конституции РФ:

1.    «Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю»

2. «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц»

3. «Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона»

Подробно предоставленное Конституцией право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю регулируется Земельным кодексом РФ от 21 октября 2001 г. В соответствии со статьей 15 Кодекса собственностью граждан и юридических лиц являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством РФ.

Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность.

Права на землю могут быть ограничены только по основаниям, установленным Кодексом (ст. 56 ЗК РФ) и иными федеральными законами. Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.

 

ст.42 Конституции РФ:

«Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением»

Право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии - так называемое экологическое право. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет благоприятную окружающую среду как окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. В соответствии с Законом окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

 Закон также развивает положение Конституции, закрепляя право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Граждане имеют право обращаться в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы; предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде.

 

ст.58 Конституции РФ:

«Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам»

Конституционную обязанность граждан сохранять окружающую среду и природу, бережно относиться к природным богатствам можно рассматривать как моральную и правовую. Это положение конкретизировано в рамках землепользования (Земельный кодекс РФ 2001 г.), водопользования (Водный кодекс РФ 2006 г.), пользования лесным фондом (Лесной кодекс РФ 2006 г.), в Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" и т.д.

 

ст.72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Статья 72 Конституции закрепляет предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти.

 

 

3.     Законы как источники земельного права.

 

Если среди источников земельного права на первом месте находится нормативный правовой акт, то среди различных видов нормативных правовых актов закон в России стоит на первом месте и занимает особое положение, что обусловлено следующим:

1.     закон — это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений;

2.     законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием — референдумом в особом порядке.

Среди относящихся к земельному праву законов России можно отметить такие, как:

·         Земельный (2001 г.), Водный (2006 г.), Лесной (2006 г.), Градостроительный (2004 г.) кодексы;

·         Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве";

·         Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 №184-ФЗ.

·         Федеральный закон от 16 июля 1998г. №101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»;

·         Федеральный закон от 24 июля 2002г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

·         Федеральный закон от 21 декабря 2004г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;

·         Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

·         Федеральный закон от 24 июля 2007г. №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»;

·         Федеральный закон от 08.12.1995 №193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»;

·         Федеральный закон от 10 января 1996г. №4-ФЗ «О мелиорации земель»;

·         Федеральный закон от 11 июня 2003 г. №74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»;

·         Федеральный закон от 7 июля 2003 г. №112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»;

·         Федеральный закон от 15.04.1998 №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»;

·         Федеральный закон от 30 марта 1999г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

·         Федеральный закон от 24 апреля 1995г. №52-ФЗ «О животном мире»;

·         Федеральный закон от 4 мая 1999г. №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»;

·         Федеральный закон от 24 июня 1998г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;

·         Федеральный закон от 1 мая 1999г. №94-ФЗ «Об охране озера Байкал»;

·         Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";

·         Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях";

·         Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";

·         Федеральный закон от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" и др.

Эти и другие непосредственно «земельные» законы составляют сердцевину земельного права, его основную часть на федеральном уровне.

Как предусматривается в ст. 2 Земельного кодекса РФ, нормы земельного права, содержащиеся в федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ.

Источниками земельного права являются федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:

1)  законы природоресурсного блока (регулируют отношения по поводу использования и охраны иных природных ресурсов - кроме земли): Федеральные законы «О недрах» 1992 г., «О животном мире» 1995 г., «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г. и др.; их считают входящими в природоресурсную подотрасль экологического права;

 

2)  законы иных отраслей права. Группу федеральных законов, содержащих нормы земельного права, представляют Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ: в них содержится немало предписаний, относящихся к земельным отношениям. В частности, в КоАП РФ и УК РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

Основным федеральным законом, регулирующим земельные правоотношения, является Земельный кодекс, который был принят в конце октября 2001 г. (18 глав, 103 ст.)

Земельный кодекс РФ является комплексным кодифицирован­ным федеральным законом, регулирующим значительное разнооб­разие земельных отношений. Он определяет порядок предоставле­ния и изъятия земельных участков, использования земель граж­данами и организациями для строительства, ведения фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, использования земель, предоставленных в качестве служебных земельных наделов. Здесь содержатся основополагающие нормы, устанавливающие правовой режим различных категорий земель, регулирующие вопросы платы за землепользование, юридической ответственности за зе­мельные правонарушения.

Новый Земельный кодекс РФ отличается в первую очередь выраженной тенденцией к упорядочению, унификации земельных отношений. Но при наличии достаточно громоздких статей многие нормы кажутся «недописанными», нередки внутренние противоречия между положениями отдельных статей Кодекса. Особенность Кодекса — его построение на основе приоритета норм земельного законодательства в регулировании любых отношений, в которых в качестве объекта выступает земля. И поэтому Кодекс часто вторгается в сферу регулирования других отраслей законодательства, в первую очередь гражданского и гражданского процессуального.

 

4.     Иные нормативные акты как источники земельного права.

 

Главными подзаконными актами являются указы Президента России: подзаконными они считаются потому, что согласно ст. 90 Конституции РФ они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Главенствующая роль указов Президента среди подзаконных актов основывается:

1.     согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами;

2.     Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

3.     указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России.

Основной формой президентского акта – источника земельного права является указ Президента России. Он может издавать также распоряжения, которые носят, как правило, ненормативный характер (ст. 90 Конституции РФ). Право Президента РФ на регулирование земельных отношений закреплено и в ст. 2 (п. 1) Земельного кодекса РФ и может осуществляться путем издания нормативных указов.

Указы Президента РФ играли важную роль в регулировании земельных отношений в период с 1992 по 2001 годы, когда было принято около пятнадцати основополагающих указов Президента РФ в данной области.

В их числе Указ Президента РФ от 27.12.93 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», в котором было констатировано, что земельные участки и все, что прочно с ними связано, относятся к недвижимости, а также закреплялось положение, согласно которому граждане и юридические лица-собственники земельных участков получили право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или часть его в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями, т.е. практически были сняты правовые ограничения в распоряжении земельной собственностью.

К таким указам относится и Указ Президента РФ от 07.03.96 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю», в котором были не только подтверждены права граждан на землю, но и определены конкретные правовые формы реализации этих прав, в частности, были предусмотрены такие новые для нашей страны правовые формы, как передача собственником земельной доли на условиях ренты и пожизненного содержания.

Кроме того, существенную роль в осуществлении земельной реформы и регулировании земельных отношений сыграли следующие нормативные правовые акты Президента РФ:

·     Указ Президента РФ от 21.05.2012 №636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»;

·     Указ Президента РФ от 24.12.1993 №2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»;

·     Указ Президента РФ от 16.05.1997 №485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»;

·     Указ Президента РФ от 02.10.1992г. №1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации»;

·     Указ Президента РФ от 27.03.1992г. №309 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации».

      Пока не был принят в 2001 г. ЗК РФ и существовали серьезные пробелы в земельном законодательстве, большое число вопросов использования земель, их охраны, отношений собственности на землю регулировались указами Президента РФ.

Следующими источниками земельного права в иерархии подзаконных актов являются постановления Правительства Российской Федерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации.

Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст. 110 и 115 Конституции РФ).

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции полномочий Правительства РФ имеются и такие, которые относятся к регулированию и реализации земельных отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.

Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права.

Постановления Правительства РФ:

·          Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 №1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре»;

·          Постановление Правительства РФ от 22 июля 2008г. №561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд»;

·          Постановление Правительства РФ от 25 августа 1999г. №945 «О государственной кадастровой оценке земель»;

·          Постановление Правительства РФ от 02.10.2002 №830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота»;

·          Постановление Правительства РФ от 07.05.2003 №262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц»;

·          Постановление Правительства РФ от 27 февраля 2004г. №112 «Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов»;

·          Постановление Правительства РФ от 25 августа 1999г. №941 «О разработке и согласовании консолидированных схем градостроительного планирования и основных положений консолидированных схем градостроительного планирования;

·          Постановление Правительства РФ от 10.08.1993г. №769 «Об утверждении положения о национальных природных парках Российской Федерации»;

·          Постановление Правительства РФ от 30 июня 2007г. №417 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах»

К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве РФ относятся федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства (Федеральная служба безопасности, Федеральная пограничная служба, Росгидромет и др.).

Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает некими надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.

Таким образом, для осуществления указанных задач федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, называемые ведомственными.

 По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ).

Действующее законодательство определяет полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) отнес к предметам ведения органов местного самоуправления решение таких вопросов, как регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

В Градостроительном кодексе РФ (ст. 23) установлены некоторые полномочия органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений. В ведении муниципальных образований: принятие и изменение правил застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; разработка проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в соответствующий орган 'государственной власти предложений об их утверждении и другие вопросы.

Акты (решения, постановления) органов местного самоуправления относятся к числу источников земельного права в тех случаях, когда они носят нормативный характер, т.е. изданы в пределах компетенции и устанавливают общие правила поведения, обязательные к исполнению на территории соответствующего муниципального образования: поселка, села, района, города. Например, правила землепользования и застройки, который разрабатывается в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Также нужно отметить, что правила землепользования и застройки включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

2) карту градостроительного зонирования;

3) градостроительные регламенты.

 

 

 

 

5.     Нормативные акты Республики Дагестан в системе источников земельного права.

 

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, земельное законодательство отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти субъектов РФ.

 В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам - в случае такого противоречия действует федеральный закон.

Субъекты РФ вправе принять свой закон, но в случае последующего принятия ФЗ субъект РФ должен привести его в соответствии с ФЗ. Некоторые положения федеральных законов требуют дальнейшего развития, детализации. Это также вправе делать в своих законах субъект РФ. Иногда в федеральных законах прямо указывается, что тот или иной вопрос решается в соответствии с законодательством субъекта РФ. Согласно ст. 33 ЗК РФ предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства и дачного строительства, устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов РФ.

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование земельных отношений с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов. Нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются субъектами РФ в разных формах. В одних субъектах РФ (как правило, республиках в составе Российской Федерации) действуют земельные кодексы (Татарстан, Башкортостан, Карелия и др.). В других - законы о земле или законы о регулировании земельных отношений (Республика Дагестан, Саратовская, Самарская, Воронежская области и др.)

 

Нормативные акты Республики Дагестан о земле

 

:

I. Законы Республики Дагестан:

1. Закон Республики Дагестан от 29.12.2017 N 45 "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Дагестан (с изменениями на 16 марта 2020 года)

2. Закон Республики Дагестан от 29.12.2003 N 46 (ред. от 01.12.2011) "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан" (принят Народным Собранием РД 25.12.2003)4

3. Закон Республики Дагестан от 15.12.1998 N 25(ред. от 03.02.2009) "О мелиорации земель" (принят Народным Собранием РД 26.11.1998);

4. Закон Республики Дагестан от 09.10.1996 N 18 (ред. от 01.02.2008) "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан" (принят Народным Собранием РД 26.09.1996);

5. Закон Республики Дагестан от 29.11.2007 N 58 "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан" (принят Народным Собранием РД 21.11.2007);

6. О  личном подсобном хозяйстве в республике Дагестан (с изменениями.(принят Народным собранием РД 24.02.2005) 7.Закон о горных территориях республики Дагестан( принят Народным собранием республики Дагестан 9.12.2010 года . )

..

 

 

II. Нормативные акты Правительства РД:

1. Постановление Правительства РД от 16.04.2012 N 110 "О состоянии мелиорации сельскохозяйственных земель в Республике Дагестан";

2. Постановление Госсовета Республики Дагестан от 27.06.2001 N 103 "Об утверждении Положения о порядке использования и охраны земель отгонного животноводства в Республике Дагестан"; (вместе с "Положением о порядке использования и охраны земель отгонного животноводства в Республике Дагестан");

3. Постановление Правительства РД от 30.12.2008 N 449 (ред. от 03.04.2009) "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений в Республике Дагестан";

4. Постановление Правительства РД от 29.12.2009 N 480 "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель особо охраняемых территорий и объектов в Республике Дагестан";

5. Постановление Правительства РД от 21.11.2005 N 189 (ред. от 29.10.2007) "Об утверждении кадастровой стоимости лесных земель и результатов государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения (кроме сельскохозяйственных угодий) в Республике Дагестан"

       III. Иные нормативные акты содержащие отдельные положения о земле

1. Закон Республики Дагестан "О статусе столицы Республики Дагестан", в частности ст. 9 Закона: Особенности предоставления органам государственной власти Республики Дагестан, предприятиям, организациям и учреждениям республиканской собственности земельных участков, находящихся в ведении города Махачкалы;

2. Закон Республики Дагестан "О Правительстве Республики Дагестан", ст. 17: Полномочия Правительства Республики Дагестан в области административно-территориального устройства и земельных отношений, природопользования и охраны окружающей среды;

3. "Кодекс Республики Дагестан об административных правонарушениях «от 07.06.2006 N 32 (принят Народным Собранием РД 25.05.2006) (ред. от 05.10.2012)

4. Другие нормативные акты Республики Дагестан.

Рекомендуемая литература: "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993)., Конституция Республики Дагестан (принята Конституционным Собранием 10 июля 2003 г.)., Адиханов Ф. Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений // Государство и право. 2001. № 1.,  Бакунина Т. С. Новый Земельный кодекс РФ: проблемы применения // Государство и право. 2003. № 5.,   Минина Е.Л. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. – 1997. – № 3., Сыродоев Н.А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. 2001. № 4., Сыродоев Н. А. Новый Земельный кодекс РФ // Правоведение. 2002. № 1., Чубаров В. В. Некоторые проблемы взаимодействия гражданского и земельного законодательства и пути их решения // Журнал российского права. 2005. № 9.

 

 

 

 

 

 

Тема 2. История земельного права (для 4 курса дневного отделения 1-3 потока)

 

Тема 2. История земельного права

 

1. Земельный строй России до Октябрьской революции 1917 года.

2. Развитие земельного законодательства после Октябрьской революции

    1917 года.

3. Земельная реформа 1990-х гг.

 

1. Земельный строй России до Октябрьской революции 1917 года

 

Формирование крепостного права уходит во времена становления Киевской Руси. В то время подлежали усиленной охране все частные землевладения. На это указывает текст статьи 34 «Русской Правды» (Краткая редакция). В ней был установлен высокий штраф за порчу межевого знака, чем подчеркивалась забота древнерусского государства об обеспечении устойчивости земельного правопорядка.

  В 1565 г. Иван Грозный разделил земли государства на земские (обычные) и опричные (особые), включив в последние земли оппозиционной княжеско-боярской аристократии.

  В 1580 г. церковным Собором было принято решение, запрещавшее митрополитам, архиереям и монастырям покупать вотчины у служилых людей, принимать земли в заклад и на помин души, увеличивать каким-либо другим способом свои земельные владения.

 

Земельно-правовой строй России в дореформенный период.

 

  Во второй половине XVI в. проведена повсеместная опись вотчинных земель, информация о которых была занесена в писцовые книги, что способствовало упорядочению финансовой и налоговой систем и служилых обязанностей феодалов. В дальнейшем государство провело повсеместное описание земель с подразделением их на окладные единицы («сохи»). Полученная информация и документация способствовали созданию системы крепостного права.

Сложившийся земельно-правовой строй России в дореформенный (до 1861 г.) период приспосабливался государством к новым историческим потребностям.   

1. Формировался земельный фонд России через Генеральное межевание, развернувшееся с середины XVIII в. и продолжавшееся десятилетия.   

Начало Генеральному межеванию было положено в 1754 г. в рамках правовой политики «просвещенного абсолютизма». В 1765 г. правительством Екатерины II был опубликован манифест о началах предстоящего отмежевания частновладельческих земель в России, а в 1766 г.— «Генеральные правила» и «Наставления землемерам» по проведению межевания. Эти правовые акты более чем 100 лет играли основополагающую роль в организации и регулировании земельного кадастра в России.   

Генеральное межевание представляло собой более развитую систему земельного учета по сравнению с писцовыми книгами, которые охватывали только часть всего земельного фонда страны

2. На земельные отношения накладывался буржуазный отпечаток, вносящий свои коррективы в земельно-правовое регулирование;

·     создаваемые промышленные предприятия ощущали нужду в рабочей силе, поэтому появился статус деревень, прикрепленных к заводам, крестьяне, которые обязаны были на них трудиться;

·     под напором развивавшихся капиталистических отношений государство отменило монопольное право на землю;  

·     была предоставлена возможность прекращения крепостнических отношений на возмездной основе;

3. Одновременно усиливались феодально-крепостнические тенденции в регулировании земельных отношений дореформенной России.

·     укреплялся правовой статус общины как ведущей формы крестьянского быта в сельской местности и правовой статус помещика как главного феодала-землевладельца;

·     через земельные отношения регулировался и национальный вопрос многонациональной России.

 

Земельная реформа 1861 г. и ее правовое содержание.

 

Земельная реформа 1861 г. не затронула в целом земельно-правовые отношения России. Она была осуществлена в соответствии с принципами, сформулированными при императоре Александре II. Все виды поземельной собственности и поземельных прав, зафиксированные Сводом законов, сохранились без существенных изменений.

Более удачными попытки реформации оказались в западных провинциях России. Так, в Польше крепостное право было отменено в 1807 г., в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (ныне — страны Балтии) — в 1816—1819 гг. Традиционно считавшийся в истории освободительным от крепостного права 1861 г. на самом деле является лишь годом начала массового освобождения крестьян от крепостной зависимости. Положение от 19 февраля 1861 г. касалось лишь частновладельческих крестьян — наиболее многочисленной, зависимой от помещиков категории крестьянства; положения этой реформы были распространены на другие категории крестьянства в разное время: на удельных крестьян (находившихся в зависимости от царской фамилии) — Законом от 26 июля 1863 г.; на государственных крестьян (плативших об оброк непосредственно казне) — Законом от 18 января 1866 г.

Основным законодательным актом, определяющим способы и пути освобождения крестьянства от крепостной зависимости, явилось Высочайше утвержденное Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, содержащее 207 статей.

Реформа собственности на землю осуществлялась двумя путями: в порядке рыночных отношений (купля-продажа земли) и в порядке выкупа крестьянами у помещиков в собственность своей усадебной оседлости (земли, предоставленной помещиком в постоянное пользование).    В последнем случае был предусмотрен механизм правительственной помощи крестьянам: правительство ссужало под приобретаемую землю определенную сумму с рассрочкой уплаты ее крестьянами на определенный срок.    На период реформации земельных отношений вводился взамен крепостничества новый правовой институт — «постоянные поземельные отношения между помещиком и водворенным на его земле крестьянином», оформляемый специальным документом — уставной грамотой.

Этот институт прекращался по двум основаниям: в случае добровольного отказа крестьянина от пользования предоставленным ему наделом или перехода крестьянина в установленном законом порядке в другое сословие.    Одновременно был введен новый институт — сельских обществ и волостей.

Подводя итог этих двух периодов можно сделать следующие выводы:

·        Феодально-крепостнические тенденции в регулировании земельных отношений России пришли в противоречие с рыночными отношениями, в которые вступила Россия.   

·        Земельная реформа по Манифесту от 19 февраля 1861 г. начала разрушать тормозящий развитие страны феодально-крепостнический строй.   

·        С учетом закоренелых традиций феодализма в России, ее особого природно-экономического положения, резкая ломка феодальных отношений в земледелии была чревата социальными потрясениями, а поэтому Секретный комитет при разработке нормативных актов руководствовался принципами постепенности и осторожности.   

·        Такой подход привел к замене феодально-крепостнических земельных отношений в России общинной формой землевладения, которая тормозила проникновение рыночных отношений в земледелие.   

·        Общинная форма землевладения вскоре также стала тормозом развития сельского хозяйства России, и со всей остротой встал вопрос о ее реформации.

 

Столыпинская аграрная реформа 1906 — 1907 гг.

 

Революционная ситуация в России в 1905—1907 гг. породила новую аграрную реформу, вошедшую в историю под названием столыпинской. Ее центральной идеей явились насильственное разрушение крестьянской земельной общины и создание системы земледелия с господством крепких хозяев (кулаков, фермеров — каждая политическая доктрина называет их по-своему).    По своей глубине, масштабности, системности, содержательности и последствиям проект реформы, осуществленный Столыпиным, стоит в одном ряду с начинаниями Петра I, Александра II, Октябрьской революцией 1917 г. Это была действительно великая аграрная реформа в великой стране.  

  Все то, что произошло в России в 1990-е гг. и происходит в настоящее время, является только карикатурой на реформы и ни в какое сравнение с проектом Столыпина идти не может.

  Задачи новой реформы решались не за счет помещичьих земель, а путем облегчения покупки земельных угодий и создания условий переселения в Сибирь, где были огромные массивы неосвоенных земель.

Другой стороной столыпинской политики было совершенствование правоотношений по землеустройству: внося изменения в размеры землевладения и агрокультурную сторону крестьянского хозяйства, правительство стремилось устранить преграды для развития крестьянского хозяйства и повысить производительность и интенсификацию. В основе указов от 4 марта и от 15 ноября 1906 г., закона от 14 июня 1910 г., Положения о землеустройстве от 29 мая 1911 г. лежала индивидуализация крестьянского землевладения, замена общинного землевладения его личной формой.   

 Указанными нормативными актами определялся статус двух групп: обществ и селений, не производивших общих переделов земель; обществ и селений, производивших общие переделы.

Землеустроительная политика преследовала две основные цели: формирование хуторских хозяйств как наиболее удачной для хозяйствования формы размещения угодий и сосредоточение истощенных земель, являющихся собственностью многих крестьян, в руках немногих экономически сильных крестьян-фермеров. Техническая и процес­суальная сторона перехода к отрубному и хуторскому земледелию была закреплена в Положении о землеустройстве от 29 мая 1911 г.

В результате Столыпинской реформы в России вместо единой системы землепользования образовалось множество форм землепользования: помещичье, общинное, подворное, хуторское, отрубное. Кроме того, существовали многочисленные формы собственности, введенные еще в прошлых веках.

Также нужно отметить, что в период столыпинской аграрной реформы окончательно сложился и устоялся до октябрьского переворота 1917 г. следующий режим земельного строя.

ü Государственные земли;

ü Монастырские земли;

ü Майоратные земли;

ü Частновладельческие земли;

ü Посессионные земли;

ü Общественные земли.

 

 

 

 

 

 

2. Развитие земельного законодательства после Октябрьской революции

1917 года.

 

Основой земельно-правового строя является право собственности на землю, трансформация которого ведет к качественным изменениям как экономических, так и правовых отношений и, как известно, именно стремление изменить отношения собственности на землю было одной из движущих сил Октябрьской революции.

В основу кардинальных изменений отношений земельной собственности, осуществленных на основе правовых актов, принятых в первые дни после революции, легла наиболее популярная среди крестьян аграрная программа партии эсеров. В соответствии с ней был составлен Крестьянский наказ о земле. Партия эсеров выступала за социализацию земли, т.е. за изъятие ее из частной собственности отдельных групп и лиц в общенародное достояние на следующих началах: а) все земли поступают в заведование центральных и местных органов; б) пользование землей должно быть уравнительно-трудовым, т.е. обеспечивать потребительскую норму на основании приложения собственного труда, единоличного или в товариществе; в) рента должна быть обращена на общественные нужды; г) земля обращается во всенародное достояние без выкупа.

Эти положения эсеровской программы были развиты в Крестьянском наказе о земле, ставшем частью Декрета о земле.

 

Декрет о земле

На основе Декрета о земле был уничтожен земельный строй дореволюционной России и создан новый земельный строй России. Была отменена частная собственность на землю без вознаграждения крупных собственников. Уничтожение частной собственности на землю фактически явилось национализацией земли.

Правда, в самом Декрете термин "национализация земли" не содержится, тем не менее, его положения законодательно закрепили именно национализацию земли. Декрет установил, что помещичья собственность на землю отменяется немедленно и без всякого выкупа, все земли обращаются во всенародное достояние и переходят в пользование всех трудящихся.

Декрет о земле ввел принцип трудового землепользования, определил принципы и формы владения и пользования землей. Земельные участки с высококультурными хозяйствами превращались в государственные хозяйства. Основная масса земель передавалась на основе уравнительного землепользования крестьянам по трудовым или потребительско-трудовым нормам и подвергалась периодическим переделам. Правом пользования землей наделялись все граждане России, желающие обрабатывать ее своим трудом вместе с семьей или в товариществе. Наемный труд не допускался. Формы пользования землей допускались различные, в зависимости от желания граждан отдельных селений и поселков: подворные, хуторские, общинные, артельные.

Таким образом, Декрет о земле предусмотрел различные формы землепользования - государственных предприятий, товариществ, артелей и трудящихся крестьян. Впоследствии, одни формы (например, хуторское, общинное, единоличное землепользование) были отменены, а другие укрепились и, в конечном счете, стали преобладающими и основными. Установление национализации земли привело к возникновению и последующему развитию земельного законодательства.

Социализация земли.

III Всероссийский съезд Советов 18 января1918 г. принял основные положения Декрета о социализации земли. Съезд поручил ВЦИК доработать и утвердить весь Декрет в целом. Под влиянием большевиков проект Декрета был существенно исправлен, а ряд положений принципиально изменен. 9 февраля 1918 г. ВЦИК утвердил Декрет о социализации земли.

Декрет состоял из 13 разделов, в которых были развиты и более детально сформулированы основные принципы и положения Декрета о земле. Новый закон подтвердил национализацию земель, недр, лесов и вод. Декрет о социализации земли также подтвердил положение о праве исключительной государственной собственности на землю и ее недра. Земля передавалась без всякого выкупа в пользование трудящегося народа.

В первую очередь земля предоставлялась в пользование для ведения сельского хозяйства государственным хозяйствам, сельскохозяйственным коммунам и товариществам.

Декрет о социализации земли подробно урегулировал уравнительное распределение земли.

В 1919 г. ВЦИК принял Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию. Это Положение неразрывно связало мероприятия по землеустройству и переустройству сельского хозяйства. В Положении обосновывалась необходимость перехода от единоличных форм землепользования к землепользованию совхозов, сельскохозяйственных коммун, артелей, товариществ по общественной обработке земли. Положением предусматривались всякого рода преимущества и создавались благоприятные условия для развития коллективных форм землепользования. Содержались требования рационального использования сельскохозяйственных земель, охраны земли от истощения, строительства оросительных и осушительных сооружений, насаждения защитных лесов, укрепления песков и т. д.

Вместе с тем Положение регламентировало и единоличное землепользование трудовых хозяйств.

Положение впервые ввело понятие единого государственного земельного фонда, который находится в непосредственном заведовании и распоряжении соответствующих органов государственной власти и управления

 

Первый земельный кодекс РСФСР 1922г.

В первый же год после Октябрьской революции были предприняты попытки кодификации земельного законодательства. В начале 1918 г. Наркомземом был разработан проект Земельного кодекса РСФСР. Проект включал в себя основные положения Декретов о земле и о социализации земли. В нем предусматривалось закрепление права государственной собственности на землю, впервые давалось определение единого государственного земельного фонда, указывались формы и виды землепользования. Особое внимание уделялось землепользованию совхозов и коллективных хозяйств. В проекте Кодекса содержались положения о сельскохозяйственных землях, землях городских, землях транспорта.

Четвертая сессия ВЦИК девятого созыва 30 октября 1922 г. Утвердила ЗК РСФСР, который вступил в действие 1 декабря 1922 г. Вскоре земельные кодексы были приняты (в основном на базе ЗК РСФСР) и в других союзных республиках созданного в 1922 г. Союза ССР.

ЗК РСФСР собрал воедино и кодифицировал все действовавшее и не противоречившее новым условиям и новой политике законодательство. При этом были отменены законодательные акты, либо вошедшие в Кодекс, либо устаревшие.

Кодексом довольно подробно регулировалось землепользование совхозов, сельскохозяйственных артелей и коммун, товариществ по общественной обработке земли. Другая его задача заключалась в правовом регулировании землепользования единоличных крестьянских хозяйств, в обеспечении устойчивости их землепользования, которое, как и все другие виды землепользования, считалось производным от права исключительной государственной собственности на землю. Большое внимание в Кодексе уделено правовому положению земельного общества, а также крестьянского двора.

ЗК РСФСР 1922 г. Допускал в виде исключения трудовую аренду и вспомогательный наемный труд.

 

Образование СССР и земельное законодательство.

С образованием Союза ССР земельное законодательство стало совершенствоваться не только как республиканское, но и как общесоюзное.

Первая Конституция СССР, 1924 г., закрепив право исключительной государственной собственности на землю, отнесла к ведению Союза ССР установление общих начал землепользования и землеустройства, а равно пользования недрами, лесами и водами на всей территории СССР.

15 декабря 1928 г. ЦИК СССР утвердил Общие начала землепользования и землеустройства, которые урегулировали основной круг земельных отношений: определили цели и задачи земельного законодательства; установили, что субъектом права собственности на землю является СССР; разграничили компетенцию Союза ССР и союзных республик в области регулирования земельных отношений; подробно регламентировали землеустройство; определили правовой режим сельскохозяйственных земель, земель специального назначения, городских земель, земель государственного запаса и других земель, а также сформулировали права и обязанности землепользователей и установили порядок разрешения земельных споров и т.д.

В результате коллективизации землепользование колхозов и совхозов стало основным и потребовало дальнейшего совершенствования, упорядочения, и охраны от каких бы то ни было нарушений.

Принятый II Всесоюзным съездом колхозников-ударников и утвержденный СНК СССР и ЦК ВКП(б) 17 февраля 1935 г. Примерный устав сельскохозяйственной артели исходил из незыблемости национализации земли. Земля согласно Примерному уставу как общенародное достояние передается колхозам в бесплатное и бессрочное пользование, навечно. Этот принцип был закреплен затем в ст. 8 Конституции СССР 1936 г. И стал, таким образом, конституционным принципом. Принцип бесплатности пользования землей был распространен на все сельскохозяйственные земли, а также на все виды пользования землей и лесами, сенокошение, пастьбу скота и др.

В этот период принимались нормативные акты об устойчивости колхозного и совхозного землепользования.

13 декабря 1968 г. В Союзе ССР было кодифицировано земельное законодательство - были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик.

Земельный Кодекс РСФСР 1970г.

Верховным Советом РСФСР 22 октября 1970 г. В полном соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик был принят новый ЗК РСФСР. Одновременно в 1970—1971 гг. земельные кодексы были приняты во всех союзных республиках. Во всех кодексах были полностью воспроизведены Основы законодательства. Вместе с тем в них были отражены национальные, местные условия и особенности регулирования земельных отношений.

Земельным законодательством был закреплен принцип бесплатности землепользования. В качестве землепользователей выступали колхозы, совхозы, другие сельскохозяйственные предприятия, организации, учреждения; промышленные, транспортные и другие несельскохозяйственные предприятия, организации и учреждения; граждане СССР. Земельные участки предоставлялись исполкомами местных Советов народных депутатов, Советами Министров союзных и автономных республик в соответствии с их компетенцией; по решению этих органов земельные участки могли быть изъяты в установленных случаях у землепользователей.

 

3. Земельная реформа 1990-х гг.

До нынешних земельных реформ собственником земли в России было государство. Оно имело право перераспределять землю между сельхозпредприятиями, изымать ее для несельскохозяйственного использования и т. п. Предприятия получали землю в бесплатное и бессрочное пользование.

Сельскохозяйственные предприятия, в свою очередь, на этой государственной земле выделяли сельским жителям участки для ведения личного подсобного хозяйства. В постсоветское время трансформация земельных отношений прошла несколько основных этапов.

Первый этап (1991–1993) в первую очередь связан с выходом огромного количества весьма противоречивых указов и постановлений в отношении земли. Его можно назвать этапом административного земельного передела. В 1990 году специальным указом Президиума Верховного совета РСФСР был изменен порядок землепользования в сельской местности: земли под сельской застройкой, личным подсобным хозяйством, огородами, а также сенокосы и пастбища для частного скота изымались у колхозов и совхозов и передавались в ведение сельских и поселковых органов местного самоуправления (Государственный доклад 1996:58).

Был также принят закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (1990) и внесены соответствующие поправки в Конституцию РСФСР. Таким образом в самом начале реформ власти провели четкую границу между личным подсобным и фермерским хозяйством.

Тем не менее сразу были предприняты попытки увеличения землепользования населения. В январе 1991 года принимается постановление Совета министров «О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР», в котором предполагается в 1991–1995 годах предоставить для ведения крестьянского хозяйства земельные участки общей площадью 5,5–6,5 млн. га и увеличить площади земель приусадебных участков на 3 млн. га, а также выделить землю для садоводства и огородничества в размере 2,5 млн. га. В этом же году было принято еще одно постановление – «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР», где в целях удовлетворения потребностей населения в земельных участках предлагалось даже изымать у предприятий-землепользователей без их согласия неиспользуемые земли, а при необходимости – и до 10 % закрепленных за ними сельскохозяйственных угодий.

Отдельные постановления принимались и в отношении увеличения землепользования граждан крупных городов, в том числе, например, постановление Совета министров РСФСР «О первоочередных мерах по обеспечению жителей г. Москвы земельными участками для организации коллективного садоводства и огородничества» (1991).

Земли коллективных предприятий также предлагалось подвергнуть строгой ревизии с целью выделения из них участков населению, причем не только в Подмосковье, но и в соседних Владимирской, Тульской, Тверской, Калужской, Смоленской областях.

В апреле 1991 года был принят Земельный кодекс, который разрешал отдавать землю населению в пожизненное наследуемое владение, но не в собственность. С некоторыми изменениями он действовал все 1990-е годы – до принятия в 2002 году нового кодекса. Поэтому многие постановления 90-х противоречили Земельному кодексу, создавая путаницу в земельных отношениях.

С 1992 года было разрешено иметь приусадебные земли в частной собственности. В 1993 году было принято несколько указов президента о дополнительных мерах по наделению граждан землей, а специальным постановлением правительства от 30 мая 1993 года был утвержден «Порядок купли-продажи гражданами РФ земельных участков». Конституция 1993 года сняла ограничения на купл10-продажу земли и для других ее пользователей.

Именно с этого момента путаница в земельном законодательстве усиливается. Президент специальным указом признает недействующей половину статей Земельного кодекса 1991 года. Однако взамен многих из них не были приняты другие. Согласно статье 72 Конституции РФ земельное законодательство относилось к совместному ведению РФ и субъектов РФ, что позволило субъектам самостоятельно решать те вопросы, по которым в федеральном законодательстве был правовой вакуум. Все это породило сильный разнобой в региональном законодательстве, что подогревалось стремлением субъектов Федерации к максимальному расширению своего суверенитета.

Второй этап (1994–1995) – попытка создания административного рынка земли. Хотя закон «О плате за землю» был принят еще в 1991 году, фактически он не работал до постановления правительства 1994 года «О порядке определения нормативной цены на землю». Это постановление определило цену на землю, равную 200-кратной ставке земельного налога, и методы его расчета в зависимости от качества и местоположения участка (с тех пор ставки ежегодно индексируются). Эти ставки задают дифференциацию нормативных цен сельскохозяйственных земель (Плата 1996).

Стоимость земли в приусадебных хозяйствах, под дачами и садами рассчитывается на этой же основе с помощью специальных коэффициентов. Нормативная цена таких участков выше, особенно если они находятся на территории населенных пунктов и курортных зон.

В то же время возрастающие потребности горожан во втором, загородном, жилье и разрешение продавать приусадебные и садоводческие участки создали реальный земельный рынок в пригородах крупных городов.

В результате путаницы в земельном законодательстве не были увязаны процедуры получения земель сельскими жителями и горожанами и возможности их продажи. Землю можно получить бесплатно или почти бесплатно – за нормативную цену, а продать можно – по рыночной цене. В пригородах, где рыночные цены очень высоки и достигают нескольких тысяч долларов за сотку, это стало статьей дохода для некоторых жителей, причем одна семья стремилась по разным каналам получить несколько участков земли.

Но главное, это было крайне выгодно чиновникам разных уровней, имеющим доступ к распределению земель. Если для общественности битвы вокруг частной собственности имели во многом политическую окраску, то чиновникам длительное сохранение неясности земельных отношений давало очень большие фискальные преимущества.

Третий этап начинается с президентского указа от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных прав граждан на землю».

Указ ознаменовал введение свободного оборота не только приусадебных участков, но и земельных паев, который по идее должен был привести к аккумулированию земельной собственности в руках эффективных производителей (Серова 2000). Всем коллективным хозяйствам предложено было в течение года купить или арендовать у собственников земельных паев их участки. Это позволило урегулировать отношения между предприятиями и населением, в то же время различные юридические и частные лица начали активно скупать паи у бедного и непрактичного населения.

Но главное, указ еще больше расширил возможности индивидуальных хозяйств. За счет земельных паев крестьян предельные нормы площади получаемых в собственность приусадебных участков были повышены до 5 га. Это означало, что для организации сельскохозяйственного производства в этих пределах уже не надо было регистрировать фермерское хозяйство, облагаемое множеством налогов. Можно считать, что с этого периода разделенные в начале реформ права и возможности фермеров и личных подсобных хозяйств вновь сближаются.

В декабре 1998 года был принят специальный закон, который «гарантировал гражданам Российской Федерации право на организацию личных подсобных хозяйств, их хозяйственную самостоятельность», закрепив уже имеющиеся позиции. Личное подсобное хозяйство было признано по этому закону равноправной– наряду с коллективными предприятиями и фермерскими хозяйствами – формой сельскохозяйственного производства, не относящейся, правда, к предпринимательской деятельности. Земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства состоит, по этому закону, из приусадебного и полевого; приусадебные земельные участки находятся в свободном обороте.

На оборот полевых земельных участков распространяются ограничения: участок должен быть освоен в течение трех лет, в противном случае он подлежит изъятию, а граждане могут быть лишены права собственности. Второе ограничение состоит в запрете на использование наемных работников: «Ведение личного подсобного хозяйства могут осуществлять гражданин или члены его семьи (супруги, дети, родители, другие совместно проживающие родственники)».

Максимальные размеры приусадебных и полевых участков устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с законодательством данного субъекта Российской Федерации.

Как правило, личное подсобное хозяйство ассоциируется с сельской местностью. Но специфика городов России, имеющих множество типично деревенских частных домов, предполагает и наличие приусадебного хозяйства у горожан. В законе о личных подсобных хозяйствах 1998 года этот пункт оговаривается отдельно.

Важно отметить также, что личные подсобные хозяйства сельских и городских жителей – это не только индивидуальные хозяйства. Согласно закону 1998 года, они могут создаваться «для совместной деятельности по производству, переработке, хранению сельскохозяйственной продукции и реализации ее излишков, а также по страхованию, кредитованию, материально-техническому и сервисному обслуживанию; объединяться в сельскохозяйственные кооперативы, потребительские общества, создавать ассоциации (союзы) личных подсобных хозяйств».

И наконец, принятие в 2002 году после долгих дебатов в Думе в усеченном виде Земельного кодекса, разрешившего продавать все земли, кроме сельскохозяйственных, ознаменовало наступление последнего, четвертого этапа реформы. Он завершился в январе 2003 года вступлением в силу закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно которому приобретать в России землю в собственность и продавать ее может любое лицо за исключением иностранцев.

Однако, как максимальный размер участка сельскохозяйственных земель в частной собственности, так и механизм реализации этого закона в целом определяется законодательством субъектов РФ, и это привело к проволочкам и прямому искажению федерального закона. Спустя два года многие регионы так и не ввели оборот сельскохозяйственных земель.